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　　论文提要：合议庭是法院最基本的审判组织，在审判权运行中居于核心地位，也是审判组织职权配置制度改革的突破口。现实中合议庭在程序和实质意义上均未能实现其设置的初衷目的,“共同参与”和“集体决策”等功能在案件审理过程中纷纷失效，取而代之的是庭审中种种不规范行为。这种实质被架空的合议庭审机制，若不能引起足够重视并及时予以纠正，势必对司法权威和庭审效率带来不良影响，妨碍法院职能建设的顺利推进。导致合议庭成员分别处于这种缺位、越位状态的因素有许多，其中合议庭成员的分工是加强合议庭职责建设中的核心问题。本文一方面从合议庭分工的种种不规范行为说起，另一方面对影响庭审效率的因素进行探讨，得出规范合议庭的分工对提高庭审效率有重要意义并能确保合议制决策功能的实现，在此之上再进一步就合议庭成员之间的分工进行讨论和分析。全文共7588字。

　　自近代以来，合议制度被广泛运用于各国诉讼制度以及诉讼活动之中，已成为一项重要的诉讼原则。当前，合议制适用于我国法院所受理的刑事案件、民事案件以及全部行政案件等各类案件，是我国法院审理案件的基本审判组织形式和司法制度中的一项基本原则。合议庭的运行机制可分为横向运作机制和纵向运作机制两个方面。前者是指合议庭内部成员之间的分工协作机制；后者是指合议庭与庭长、院长和审判管理委员会之间的分权制衡机制。过去的理论和实务研究多围绕合议庭的纵向运作机制进行，且已形成一定共识，但是对于前者即合议庭内部成员分工的研究却较少。笔者认为，合议庭成员的分工是加强合议庭职责建设中的核心问题。

　　合议庭负责制，是指合议庭的全体成员对案件的审理过程和结果负责。合议庭运行机制由我国《法院组织法》以及三大诉讼法所规定,比如共同参与平等性,以及合议制的适用范围与其他审判组织的关系等。2002年7月30日最高人民法院通过了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，其中第4 条规定：“合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责。”从该条规定可以看出合议庭负责制实际涵盖了两层含义：一是各合议庭成员的地位平等；二是全体合议庭成员共同就审判行为引发的责任负责。为进一步加强合议庭的审判职责，充分发挥合议庭的职能作用，2009年12月14日最高人民法院又通过了《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》(以下简称为《规定》)，遗憾的是“在审判实践中，合议庭制度本身应有的功能没有得以发挥，甚至有些法院，其合议庭审判纯粹流于形式，有名无实”。

　　一、从案件审理过程中合议庭分工的种种不规范行为说起

　　合议是指一种行为，也是一项制度。《辞海》对合议的解释是：合，协商、共同；议，商量、讨论；合议，指多人共同商量讨论。“多人共同商量讨论”是与一人独自决断完全不同的决策模式。从现代意义上理解，合议就是集体决策。在我国，依照《法院组织法》和《民事诉讼法》的规定，法院审理第一审民事案件，由审判员和陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭；法院审理第二审民事案件，由审判员组成合议庭；合议庭的成员人数，必须是单数。该一制度设计实质是要求合议庭的全体组成人员必须共同参与案件的审理、评议和作出裁判。

　　安德鲁·卡门说过：“在理论转变为实践的时候，每一个转折点都会出现棘手的问题”。合议庭负责制也一样，在实践中也出现了各式各样的问题。反观法院实务不难发现，现实中合议庭在程序和实质意义上均未能实现其设置的初衷目的。“共同参与”和“集体决策”等功能在案件审理过程中纷纷失效，取而代之的是庭审中种种不规范行为。这种实质被架空的合议庭审机制，若不能引起足够重视并及时予以纠正，势必对司法权威和庭审效率带来不良影响，妨碍法院职能建设的顺利推进。

　　（一）合议庭审理案件过程中存在的不规范行为

　　1、庭审前，合议庭成员参与案件查明的力度不够

　　一是合议庭全体成员庭前不参与阅卷。在案件事实查明、法律性质确认和法律条文适用上，普通程序较之简易程序显然难度更大，这就客观上要求合议庭成员对案件应全程参与。然而，实践中承办人制度的存在，案件的承办法官往往“独导”并“独演”了案件的审理。在庭审前，具体表现为由承办法官单独阅读卷宗，而省略向合议庭汇报案情或由合议庭其他成员直接阅卷环节，不制作阅卷笔录。实践中该步骤的不规范直接影响了合议庭成员对全案事实的把握，是引发合议庭“形合实独”现象的起点。

　　二是合议庭成员在庭审前未能及时完成分工。依据现行规定，审判长负责对合议庭成员进行庭审分工。法院实际办理案件过程中，一方面由于案件数量增多，庭审增多，审判长未能及时对庭审分工进行安排，案件的实际处理更多的是承办法官一人承担。另一方面，当前对于合议庭职责的规定中只对承办法官的职责予以详细规定，对其他成员的职责未予明确。制度上的不齐备也致使实务中的合议庭组织难以发挥专业分工、集体智慧等功能。因此，有学者评论说在合议庭全体成员共同参与、集体决策的表象下，是案件承办人一人唱“独角戏”，并在很大程序上决定着案件的最终处理结果。正如一位法官所言: “合议庭固定化后，合议庭成员整天在一起，关系很好，合议时你可以提一次两次反对意见……但慢慢的，大家争鸣越来越少，思维模式、司法技术趋同，甚至形成了一种相互配合的默契。”

　　三是庭审前，合议庭未能提前完整归纳案件焦点。由于庭前未阅卷或未共同参与阅卷，合议庭成员对于案件事实的认定不完整、不全面，导致庭审中经常出现对于案件争议焦点未能及时归纳或归纳不准确、不全面的现象。由此带来的直接影响就是，在庭审过程中为查明特定案件事实，庭审被迫反复恢复到法庭调查阶段。在扰乱正常庭审思路的同时，降低了庭审的效率。

　　2、庭审中，合议庭成员在程序合议上不规范

　　一是在庭审过程中，涉案证据由审判长或主审人在未经合议的情况下一人作出认定。在当事人面前的庭审过程只是“陪而不审”、“合而不议”。法庭调查程序作为当事人举证、质证的重要过程，对于查清案件事实有决定作用。只有让当事人把整个审判过程看得清清楚楚，才能增强裁判的公信力。当前法院的实践中，对于这一合议展示过程并未足够重视和有效体现。

　　二是合议庭审理案件的模式固化。合议庭参与审理的案件，大部分都采用审判长或者承办法官一问到底，其他参与人员只看不问的审理模式。这既不利于充分调动合议庭所有组成人员的积极性，造成很多合议庭组成成员只是挂号，未能形成真正的合议，又给当事人留下案件是由一名法官裁判的直观印象，不利于司法权威的树立和合议制度的健康发展。

　　三是庭审中对案件事实和证据的认定与裁判中的认定不一致。法庭调查中，合议庭应通过对案件的证据进行当庭认定和采信，实现对案件事实进行最大程度的查明。但是，由于实务中合议庭成员可能在庭审中并未进行实质意义的合议，对涉案证据和事实的认定大多都是由承办法官单独进行。庭审后的合议庭评议环节中，由于成员之间对于特定事实和法律规定可能存在不同理解，导致最终合议庭评议结果中对于事实和证据的认定与庭审中的认定不一致。这种前后不一的行为，使得当事人在拿到裁判文书后提出合理质疑。

　　3、庭审后，合议庭对案件的评议不规范

　　一是合议庭评议时表述过于简略，合议成员不展示其心证过程。根据规定，合议庭成员进行评议时，应当认真负责，充分陈述意见，独立行使表决权，不得拒绝陈述意见或者仅作同意与否的简单表态。同意他人意见的，也应当提出事实根据和法律依据，进行分析论证。反观法院在审判实务过程中，由于合议庭成员从庭前到庭中未能真正参与到案件，以致在庭后案件评议中，依然难以形成实质合议，而只是流于承办法官“独唱”，其他合议成员简单表态走过场。

　　二是对于评议记录的签署，合议庭成员不够认真，甚至存在倒签或补签评议笔录现象。依据规定，合议庭评议记录由书记员制作，由合议庭的组成成员签名。对制作的裁判文书，合议庭成员应当共同审核，确认无误后签名。但是，实际操作中有些合议庭成员未能认真对待合议评议，对于评议过程的内容不及时进行确认和签名。某些案件在庭审后，合议庭甚至并未实际召开案件评议，而是补制评议记录后找合议庭成员签名。此外，承办法官制作裁判文书后，其他合议成员对文书内容也未进行认真核对。

　　（二）合议庭庭审不规范行为产生的原因

　　一是庭前合议庭成员共同阅卷和承办人汇报庭审准备情况制度缺失。《规定》第4条规定：“依法不开庭审理的案件，合议庭成员均应当阅卷，必要时提交书面阅卷意见”，也就是说，当前的制度层面仅在“依法不开庭审理的案件”一种情况下对合议庭全体成员阅卷进行了强制性规定。制度上的欠缺和不完善，直接导致合议庭其他成员全程参与案件的审理“师出无名”，进而引发了实务中合议庭“形合实独”现象。

　　二是基层法院案多人少的现状依然存在。司法资源有限和案件逐年递增的现实，导致当前司法审判中案多人少的矛盾尤为突出。一线审判法官承担繁重的审判任务已是普遍现象。若是要求合议庭成员全程参与案件的审理，工作量的增加在所难免。同时，现有的承办人制度决定了每名法官大部分精力都专注于完成自己的繁重审判任务，很难顾及他人主审的案件，除非有特殊庭审要求，合议庭成员在庭前进行分工基本上没有实行。

　　三是审判实务中，大部分法官仍然秉承重实体轻程序的观点。一直以来，只关注实体裁判结果而忽略对合法程序的遵守仍然是法官的普遍意识。在该种意识的支配下，承办法官在庭审时“一人认证”的现象就见怪不怪了，因为在法官的潜意识中，最后还有合议评议阶段，即使庭审时单独认证有误，还可在合议后在裁判文书中予以纠正，殊不知，庭审过程的展示是胜败皆服的最前沿阵地。

　　（三）合议庭不规范的行为将产生不良后果

　　合议庭运作的不规范，将损害司法权威，不利于实现程序正义。现实审判中合议庭陪而不审、合而不议的现象存续已久，一方面造成案件质量的下降，另一方面也损害了法院的司法权威。

　　合议庭不规范的行为，严重制约了合议庭集体智慧的发挥。现实中大多数合议庭成员不全面参与案件或是由于制度因素无法实际参与等现象，导致案件由一名法官“独裁”的情况较为普遍，合议庭制度试图构建的多人调查、多角度辨别的渠道也被阻塞，合议庭的集体智慧也无从施展。

广东省珠海市人大常委会


珠海市森林防火条例

（1997年7月10日珠海市第四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过

根据2010年11月26日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过的《珠海市人民代表大会常务委员会关于修改<珠海市森林防火条例>等部分地方性法规的决定》修正）



第一条为有效预防和扑救森林火灾，保护森林资源，巩固造林绿化成果，根据《中华人民共和国森林法》和《森林防火条例》的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条本条例适用于珠海经济特区范围内的森林防火工作。
第三条本条例所称森林防火，是指森林、林木和林地火灾的预防和扑救。
第四条森林防火工作实行“预防为主，积极消灭”的方针。
第五条森林防火工作实行市长、县（区）长、镇长负责制，各级人民政府逐级签订森林防火责任书。
第六条预防和扑救森林火灾，保护森林资源，是每个公民应尽的义务。
第七条各级林业主管部门是森林防火工作的主管部门，负责组织本条例的实施工作。
林业公安机关应当履行职责，协同林业主管部门做好森林防火工作。
第八条 市、县（区）和镇人民政府应当设立森林防火指挥部，负责组织、协调、检查、监督本行政区域内的森林防火工作。市、县（区）森林防火指挥部应当设立办公室，配备专职人员负责日常工作；镇森林防火指挥部办公室的日常工作由镇林业站负责。
第九条各级人民政府应当组织划定森林防火责任区，确定森林防火责任单位，建立森林防火责任制度，定期进行检查。
村民委员会对本村范围内的森林防火负有直接的责任，必须做好森林防火工作。
林果场、自然保护区、公园、风景名胜区、采石场等单位的管理机构对其管理范围内的森林防火负有直接的责任，必须做好森林防火工作。
第十条市、县（区）人民政府可以根据实际情况划定森林防火戒严区，发布森林防火戒严公告。在森林防火戒严区内禁止无关人员进山，禁止携带火种进山。
第十一条本市森林特别防火期为每年九月一日至次年四月十五日。在森林特别防火期内，各级森林防火指挥部办公室实行全天二十四小时值班，组织护林人员巡山瞭望，严密监测火情动态，做好预防和扑救的准备工作。
元旦、春节、元宵、清明、中秋、重阳、国庆等节日期间，各级森林防火指挥部办公室必须组织有关部门和民兵加强野外用火监测，严防森林火灾发生。
第十二条禁止在山边、林缘、林内有下列行为：
（一）烧荒、烧田边草、烧灰积肥；
（二）烧山驱兽、烧黄蜂、熏蛇鼠、火枪狩猎；
（三）燃放烟花、爆竹；
（四）烧烤、生火取暖、丢弃烟头或者其他火种；
（五）夜间持火把照明；
（六）其他有可能引起森林火灾的用火。
因生产经营需要用火的，必须经林业主管部门批准。
第十三条上山扫墓、焚烧拜祭物品的，必须采取防火措施，不得留下火种。
第十四条未经林业主管部门批准，禁止一切烧垦活动。经批准烧垦的，必须采取防火措施。
第十五条各级人民政府应当加强森林防火基础设施、设备的建设。每万亩林地应当开设防火线或者营造生物防火林带十至十五公里；每二至三万亩林地应当建立火情望亭（哨）一座；在主要进出路口及山边居民较集中的地方设立森林防火宣传、警示牌；森林防火指挥部应当配备必要的通讯、交通工具及扑火器材。
第十六条森林防火所需的经费由各级人民政府列入地方年度财政预算。各级人民政府按辖区内的林业用地面积拨付森林防火经费，每年每亩不少于一元。
第十七条镇人民政府、村民委员会应当根据实际情况组织以民兵为骨干的扑火队，配备扑火器材，随时准备扑火。
第十八条发生森林火灾时，当地森林防火指挥部应当立即组织扑救；公安、工交、城建、财贸、邮电、卫生等部门和军警部队，应当密切配合做好扑火和后勤援助工作。
第十九条发生森林火灾，各级森林防火指挥部办公室必须按国家规定逐级上报。下列森林火灾必须立即报告市森林防火指挥部办公室：
（一）市界或者县（区）交界地区发生的森林火灾；
（二）受害面积五公顷以上尚未扑灭的森林火灾；
（三）造成人员死亡或者重伤的森林火灾；
（四）威胁居民区或者林区内重要设施的森林火灾。
第二十条发生森林火灾，公安机关应当立即组织力量赶赴现场调查起火时间、地点、原因，及时查处森林火灾案件。
第二十一条 市、县（区）人民政府对在森林防火工作中作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励；对因扑救森林火灾负伤、致残或者牺牲的，按有关规定给予医疗或者抚恤。
第二十二条各级人民政府及其森林防火指挥机构、林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员违反本条例规定，未履行工作职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条违反本条例第十条、第十二条、第十三条、第十四条的规定，尚未引起森林火灾的，由县级以上林业主管部门对肇事者处以警告或者一百元以上五百元以下的罚款。
因前款行为引起森林火灾的，除责令肇事者赔偿林木损失、承担扑火费用和植被恢复费外，并可以由县级以上林业主管部门处以以下罚款：
（一）造成森林火警的，处以五百元以上五千元以下的罚款；
（二）造成一般森林火灾的，处以五千元以上一万元以下的罚款；
（三）造成重大森林火灾的，处以一万元以上五万元以下的罚款；
（四）造成特大森林火灾的，处以五万元以上十万元以下的罚款。
第二十四条 违反森林防火管理规定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》应当给予治安处罚的，由公安机关决定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 市政府应当按照本条例关于县（区）森林防火工作的规定，赋予其派出机构相应的管理职责。
第二十六条本条例自1997年9月1日起施行。