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“问路收费”背后的法律问题
（李艳新律师）

近来，西客站“北京向导”问路收费事件在北京的各大媒体上被炒得沸沸扬扬，成为市民关注的焦点。从古至今，助人为乐一直被奉为中华民族的传统美德。虽然企业方面声称自己属于“半公益”性质，对某些信息查询不收取费用，但从社会道德的角度上来讲，“问路要交钱”对于普通百姓而言是一件不可想象的事情，从而在公众中出现了不同的声音。广大公众从道德习惯出发，对此事表示出强烈的反对。一些人认为“问路”是铁路部门理应提供的公益性服务，不应收取任何费用，同时认为“北京向导”有偿服务的出现和合法化还将减弱西客站管理部门本应负有的公益义务。行政机关从首都形象出发，也进行了一定的干涉。

笔者认为，在信息多样化的时代，要求个人掌握某一领域的全部信息已经成为不可能。查询各种信息已经成为人们日常生活和工作的一部分。“问路”作为一种新兴行业，就是在这种大趋势下应运而生的。虽然这一行业的出现与人们的日常习惯和道德准则相悖，但其符合社会发展的总体趋势。当然，从法律工作者的角度来看，“问路收费”还涉及法律层面的问题。

“北京向导”的服务范围之一是为社会公众提供有偿信息咨询服务。因此，基于服务行为就在服务方和被服务方之间产生了相应的民事法律关系。从民法基本理论而言，该民事法律关系属于一种服务合同。而任何一个民事法律关系，都有其产生、变更、解除、终止的过程。我们就来探究一下“问路收费”服务合同成立和履行过程中的法律问题。

根据合同法理论，合同订立的一般程序有要约和承诺两个阶段。要约是希望和他人订立合同的意思表示，承诺则是受要约人同意要约的意思表示。一经承诺，合同即告成立。有些合同订立的过程中，还会出现要约邀请的阶段。所谓要约邀请，是希望他人向自己发出要约的意思表示，又称要约引诱，比如日常生活中常见的商业广告、招标公告等。发出要约邀请的目的，是希望消费者或相对人向自己提出要约，而不仅仅是为了宣传。世界各国一般都承认商业广告的要约邀请性质，但同时也认为在某些特定条件下，商业广告也可以构成要约。如果一个广告具体表明了合同内容，并且表明不需要讨价还价，明确地表示受广告的约束，该广告就应作为要约对待，而不是要约邀请。

据报道，在“问路收费”服务中，服务方提供的是一种特殊的服务，即为广大公众提供诸如常用电话、长途区号、公共交通、地名查找等信息，并对收费标准进行了明示。这种信息服务不是普通的商品，不会受到数量、质量、规格等的限制，也就是说，在其标示的服务项目范围内，接受服务的一方不必为查找哪一条信息与服务方进行进一步的磋商，也不存在讨价还价的余地。例如，当我需要查找从西站到达北京市内某一条小胡同的路线时，由于服务方列出了“地名查找”的服务项目，我就没有必要就服务方的数据库内是否有关于该胡同的信息而进行问询。所以，服务方提供的服务项目、服务范围以及收费标准，不是要约承诺，而是已经构成了要约。既然服务方已经作出了要约，那么被服务方作出承诺行为，即被服务方向服务方提出在其服务范围内的查询要求时，服务合同即告成立，双方就应当受合同约束，行使合同权利，并适当地履行合同义务。

被服务方作为合同一方，所承担的合同义务就是支付相应的合同价款。如果被服务者接受了服务却拒绝依照双方的约定（也就是服务方明示的收费标准）支付费用，应当承担违约责任。

另一方面，服务方在合同成立后（即被服务方提出合理的“问路”要求后），应当适当履行合同义务。所谓合同的适当履行,又称正确履行或全面履行,是指当事人按照合同规定的标的及其质量、数量，由适当的主体在适当的履行期限、履行地点，以适当的履行方式，全面完成合同义务的履行原则。就“问路收费”服务合同而言，服务方作为义务方应当在其收费服务范围内，及时、准确、全面、并以适当方式提供被服务方需要的信息。如果没有做到其中的任何一点，服务方就构成违约。及时，是指服务方应当在合理的时间限度内，向被服务方提供有关信息。准确，是指服务方提供的信息应当能够实现被服务方的预期目的，例如依照服务方提供的行车路线能够到达自己想去的地方或场所，这就要求服务方必须及时更新其数据，避免提供过期的信息。全面，是指服务方应当提供合理数量的信息。例如，如果被服务方希望乘公共交通工具从北京西站到中关村，那么服务方应当在其收费范围内提供尽可能多的换乘路线和交通方式，其中可以包括公共电汽车、地铁、城市铁路等。以适当方式，是指服务方应当采用合理的、便于使用和记忆的方式提供有关信息。例如，服务方应当将换乘路线及首末车时间等打印出来，交给被服务方，使其能够依照提供的途径和方式，到达自己的目的地。之所以强调“以适当方式”的要求，只要是考虑到北京的各种设施种类繁多，仅交通一项就令人大为头痛。即使是土生土长的北京人，都难以记忆换乘车站和站名，就更不要说初到北京的人员了。如果服务方根本就不能提供被服务方需要的信息，那么服务方的行为就构成了根本性的违约。在这种情况下，服务方当然也应当承担违约责任，被服务方还可以解除服务合同。
当服务方不能依据服务合同提供被服务方需要的服务时，被服务方很有可能遭受损失，包括直接损失和间接损失。损失将以多种形式出现，可能由于其提供的交通路线不是最佳路线导致时间延误、多余的支出，也可能由于邮编错误导致邮件被退回或误投。间接损失将更加多种多样，而且通常间接损失的数额会大大高于直接损失。因此，如果出现服务方提供的信息错误或不及时地情况时，很有可能会出现纠纷。而在服务方明示的内容中，并不包含纠纷的解决方式和途径。

据闻，“北京向导”将于近期恢复“问路”咨询。基于上面的分析，笔者仅就有关事项提出完善意见：

一、细化收费标准：应根据提供的信息数量的不同，收取不同金额的费用。物价部门也应对服务收费进行重新核定。仅以公共交通路线为例，由于某些路段经常性地出现交通拥堵，服务方应在收费范围内提供尽量多的路线和交通方式。当然，考虑到运营成本和公平合理的因素，如果被服务方要求提供更多信息，应当支付更多的报酬。由于被服务方的需求有所不同，收费标准应比较灵活，制定不同的额度，给被服务方选择的空间。

二、明确服务质量标准：有关主管部门对服务方提供的信息的质量进行规范。内容包括是否最新资料，是否最短行车路线等。

三、对服务方提供的查询结果的格式加以规范：查询结果的打印件应注明信息来源。这里的“注明信息来源”是指，服务方应在查询结果上签注公章或其他足以表明信息来源的方式，以备发生纠纷时进行核查。

四、对格式条款加以规范：由于服务方提供的收费标准等信息属于合同格式条款，因此应当对这些条款的合理性和合法性进行必要的审查。

五、对“有偿信息”加以规范：由于公众对“问路”服务的高度需求，尤其是在西客站这样外来人员集中的特殊地区，不排除出现这样的情形：服务方优先向被服务方提供某些企业的信息，同时向这些企业收取“广告”费用。而这种行为将最终损害被服务方的利益，使得“问路”服务部分甚至完全丧失其服务于社会的性质。因此，企业，应当注重行业形象。同时，主管部门也应当适时出台有关法律法规，对这类“半公益”性服务的运行做出规范。

随着“北京向导”的重新营业，此类服务提供商也将逐渐增多。而与此有关的各种问题也将逐步显现。企业应当充分认识到市场风险，随时更新各类信息，不断提高服务水准。同时，如何规范这类服务，既方便公众，又能使这一行业在市场中得以生存，在公益形象和商业利益之间保持平衡，是摆在管理部门和企业面前的?d待解决的问题。

(北京优仕联律师事务所，北京市朝阳区北辰东路8号汇宾大厦A408，100101，010－84985858，www.youshilian.com)


北京市政府


北京市文艺演出管理暂行办法
市政府



第一条 为加强对文艺演出的管理，促进首都社会主义精神文明建设，根据国家和本市有关规定，特制定本办法。
第二条 本市文艺演出的行政管理机关是北京市文化局和区、县文化局。凡在本市进行文艺演出的团体、个人和经营文艺演出的各类场所，均需遵守本办法，接受市、区、县文化局的管理和监督。
第二条 文艺演出要坚持为人民服务、为社会主义服务的方向。各级文化行政管理机关要加强对文艺演出的指导和监督，鼓励和支持有利于建设社会主义精神文明、有利于激励爰国主义精神和有利于群众文化活动开展的演出活动，严禁含有反动、淫秽、恐怖、残忍内容的演出活动。
政治性晚会、招待外宾、出国访问演出和反映重大政治事件的节目，上演前必须经市文化局审查。
第四条 凡在京从事营业性演出的文艺团体、个人和经营文艺演出的场所，以及有文艺表演活动的其它营业性场所，均须报经市文化局或区、县文化局批准，领取《营业演出许可证》
第五条 非专业文艺演出团体和个人不得组织营业演出。确有特殊理由，需售票和收费的，须事先报经市文化局批准，领取《临时营业演出许可证》，组织者不得从中赢利。
群众业余文艺团体一般不得进行营业演出，确因需要进行营业演出者，必须经市或所在区、县文化局批准，领取《临时营业演出许可证》。
第六条 经营文艺演出的各类场所，要建立健全管理制度，维护演出秩序。对节目含有反动、淫秽、恐怖、残忍内容的演出，以及无《营业演出许可证》或《临时营业演出许可证》的营业演出，不得提供演出场所。
第七条 外地文艺演出团体来京举行营业性演出，须按文化部《全国艺术表演团体巡回演出工作管理条例》规定执行，并持有所在地文化行政管理部门核发的《营业演出许可证》。无演出许可证的，各演出场所不予接待。
第八条 在京单位邀请外国或港澳地区文艺团体和演员来京举行售票演出，须持文化部或国务院港澳办公室的批准证明，向市文化局申领《临时营业演出许可证》。
第九条 未经市公安局和文化局批准，不得在街头、广场、公园、绿地等公共场所举行文艺演出活动。违者，公安、文化行政管理部门予以取缔。
第十条 专业文艺演出团体、个人和组织临时性营业演出的单位，以及经营文艺演出的场所，必须严格遵守国家财会制度，照章纳税。演出票价按北京市规定执行。本市文艺演出团体赴外地进行营业演出的票价，按当地文化行政管理部门规定执行。
第十一条 市文化局对认真执行本办法及有关规定，为繁荣社会主义文艺，建设社会主义精神文明作出积极贡献的，要予以奖励；对违反本办法的，视情节轻重，给予警告、罚款、没收非法所得、责令停演，直至吊销《营业演出许可证》。触犯刑律的，由公安司法部门按有关规定予以
处理。
第十二条 本办法的实施细则，由市文化局制定。
第十三条 本办法执行中的具体问题，由市文化局负责解释。
第十四条 本办法自一九八五年十月一日起施行。



1985年9月1日