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公共采购监督检查制度有待完善


作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://www.cet.com.cn
发表时间：2006年01月10日


任何国家和地区实现政府采购法律制度的有效监督，一般来说，必须具备五个构成要素，即：政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的具体内容、监督的权力与权利、监督的实体规则和程序规则。换言之，政府采购由谁来监督、监督谁、监督什么、用什么监督和怎样监督。完善的政府采购法律监督机制必须要有前述五个必备要素共同构成。这些必备要素通常出现在政府采购法的相关章节和条款中。

在世界上著名的政府采购法律规则中，在实施政府采购制度的国家和地区的法律文本中，我们几乎都看不到有“监督检查”的专门章节。我国的《招标投标法》、《政府采购法》基本上是照搬、移植国际上著名的政府采购规则，惟一有中国行政法特色的是《政府采购法》第七章的监督检查。这一章节用了１２个条款规定了政府采购的监督检查制度，但大部分条款是属于东拼西凑、重复立法，缺乏监督的实质性内容和具体的实体及程序规则，因而浪费了立法资源，有损国家法律的权威性和严肃性。

监督检查中的重复立法及其口号式语言。我国《政府采购法》在总则、政府采购当事人、政府采购方式和程序、质疑和投诉、法律责任等章节中，对于政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的内容、监督的权力与权利等内容已经有所体现，“监督检查”章节中的有些条款在我国其他法律中都已经有具体的规定。因此，现行法律专门设立“监督检查”的章节值得商榷。如果必须设立的条款，为了保持法律章节条款的和谐与一致，应该在相对应的章节内容中进行规定。例如，我国《政府采购法》在总则和其他章节中，已经规定了政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查；规定了所有政府采购信息披露制度，其中包括了政府采购项目的采购标准和采购结果的公示制度；任何单位和个人不得违反本法规定指定采购，这在总则和法律责任章节中都已经有明确规定；集中采购机构的权利义务和法律地位等内容在总则、政府采购当事人等章节中也都有详细规定，没有必要通过不同语言的表述方式在另一个章节中又重复进行规定。又如，我国审计机关和监察机关各自的工作原则、监督对象、监督权利、监督范围等内容分别在我国的《审计法》和《监察法》中都有非常明确的规定，法律实施中的社会监督在我国《宪法》中都已经有明确规定，《政府采购法》没有必要作出相类似的规定。这种法律规定，由于没有相应的程序性规则和法律责任条款进行保障，等于是无效的空洞规定。

监督检查机制缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》第十三条虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律《招标投标法》。故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一，各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色，各自制定相应的公共采购行政规章，分别管辖属于自己的公共采购项目。公共采购市场中的货物、工程、服务，城市基础设施建设、供水、供电、供热等政府公用事业的采购项目，涉及到公共安全和公共利益的采购项目，涉及到国家稀缺资源和国家利益的公共采购项目，等等。这些公共采购项目在我国现行的公共采购法律体系下，还存在着多元的监督主体，大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。

监督检查机制缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但《政府采购法》各个章节和条款中，没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则，我们在监督检查的专门章节中也没有发现一些具体的、有效的、强制的监督措施。政府采购法的有效实施和广泛推广，采购人和供应商在法治的轨道上有序地进行政府采购活动，监督部门有序地开展工作，对政府采购当事人进行监督，必须要有相应的程序规则作为保障，从而才能制约权力、防止权力的滥用。由于现行法律中缺乏统一和独立的监督规则，《政府采购法》实施后，国家财政部虽然颁布了一系列政府采购的行政规章，但其法律效力和位阶较低，很难对我国的公共采购市场实施有效的统一的具有普遍约束效力的监督规则。

综上所述，我国《政府采购法》用了大量的篇幅规定监督检查制度，但立法技术显然有待于进一步提高。近几年，我国山西、上海等省市推行的政府采购监督机制，效仿了世界上实施政府采购制度比较成功的国家和地区的一些做法。笔者认为，这些监督管理机制是在许多国家被证明为行之有效的制度，非常值得推广。（３５）


（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师，本文系群众出版社出版的谷辽海先生的新作《法治下的政府采购》一书中的连载文章）

农业部办公厅


农业部办公厅关于印发《2011年全国超级稻“双增一百”工作方案》的通知

　　为做好2011年超级稻新品种选育与示范推广工作，充分发挥超级稻在水稻增产增收中的带动作用，促进粮食总产稳定在1万亿斤以上，我部决定今年继续实施超级稻“双增一百”科技行动，保持超级稻推广面积1亿亩以上，努力实现“亩增产一百斤，节本增效一百元”的目标。现将《2011年全国超级稻“双增一百”工作方案》印发你们，请结合实际制定具体的实施方案，确保落实各项目标任务。

　　二〇一一年三月三日

　　附件：

2011年全国超级稻“双增一百”工作方案

　　为继续发挥超级稻推广在全国水稻增产增收中的作用，促进我国水稻生产稳步发展，促进我国粮食总产稳定在1万亿斤以上，提出2011年全国超级稻工作方案。

　　一、工作目标

　　2011年，新培育适应性广、产量水平高、抗逆性强的超级稻新品种8—10个（每个稻区1—2个），在全国17个水稻主产省（区、市）建立超级稻示范推广核心区、示范区1000万亩，辐射推广1亿亩以上，努力实现超级稻大面积推广“双增一百”（每亩增产100斤、节本增效100元）的目标，做到增产、增效、增收的协调统一，为超级稻“十二五”发展开好局、起好步。

　　——东北稻区推广2000万亩：辽宁600万亩、吉林600万亩、黑龙江800万亩。

　　——长江中游稻区推广3300万亩：湖南1100万亩、湖北950万亩、江西850万亩、河南400万亩。

　　——长江下游稻区推广2400万亩：浙江350万亩、江苏950万亩、安徽1100万亩。

　　——华南稻区推广1800万亩：广东600万亩、广西950万亩、福建250万亩。

　　——西南稻区推广1500万亩：四川800万亩、重庆250万亩、贵州300万亩、云南150万亩。

　　二、工作内容

　　（一）加强育种技术创新和品种选育。一是以传统育种方法为基础，利用现代生物技术手段，有效整合传统技术和分子育种技术，提升抗性、品质等主效基因性状的多基因筛选和聚合效率，推进高效育种技术创新。二是基于超级稻育种材料交流办法，加大育种材料交流力度。三是发掘水稻高产、优质、抗病等重要农艺性状的新基因，通过有效基因聚合构建一批超级稻育种中间材料。重点加强东北超级早熟粳稻、长江中下游超级晚稻杂交粳稻和广适型超级稻品种的选育。

　　（二）加强高产示范区建设。配合高产创建工作，每个超级稻示范县建立百亩核心区和万亩示范片各不少于1个，协作组各成员研究单位根据实际情况建立示范区1—3个。示范区要以经农业部确认的超级稻品种为基础，因地制宜地选择主导品种。同时，以水稻旱育稀植高产栽培技术、测土配方施肥技术、病虫害综合防治技术、工厂化育秧、机械化种植技术等为重点，着力推进良种良法配套。百亩核心方产量指标：东北、长江中下游单季稻区高产创建目标产量在每亩750公斤以上，双季稻区两季亩产1200公斤以上，其他地区单季亩产700公斤以上；万亩片产量指标：东北、长江中下游单季稻区高产创建目标产量在每亩700公斤以上，双季稻区两季亩产1100公斤以上，其他地区单季亩产650公斤以上。

　　（三）加强配套高产栽培技术研究与集成。超级稻研究协作组要加强极端温度对超级稻品种成苗和结实率的影响、超级稻干旱、洪涝灾害补救措施、超级稻肥水需求特性及高产高效肥水管理技术等的研究。超级稻示范推广各实施单位要结合超级稻百亩核心方和万亩连片建设，积极开展超级稻品种筛选、展示和高产技术集成配套，把超级稻品种与当地主推技术结合，集成便于推广和农民采用的简化技术操作规程。每个示范县要集成2­—3项农民易掌握的超级稻技术操作规程，制作成明白纸或挂图用于培训农民。

　　（四）加强技术培训与指导。各地超级稻示范推广承担单位要联合相关超级稻协作组研究单位，对本地农技推广人员及部分种粮大户开展超级稻生产技术培训。一是充分利用科技入户和农民科技培训平台，广泛培育超级稻示范户。每个示范县培育的示范户不少于1000个，做到示范县村村都有示范户、户户都有明白人。二是利用示范县的样板作用，在关键季节组织2—3次现场观摩会议和培训。三是组织专家和有关技术人员在水稻生产的关键季节，分区域开展超级稻示范推广技术指导服务和调研活动。超级稻育种家要深入生产一线面对面开展技术指导工作，促进超级稻品种与当前主推水稻生产技术结合，提高超级稻技术到位率。

　　（五）加强超级稻宣传力度。一是规范示范区标志牌，要把标志牌做成宣传与培训的窗口，内容包括行政责任人、技术负责人、主推品种、主推技术、技术要点、实施面积、产量指标等。二是要充分利用电视、广播、网络、报纸等多种途径开展超级稻高产典型、品种、技术的宣传，扩大超级稻的社会影响力，推动超级稻大面积发展。

　　（六）抓好超级稻测产验收和总结工作。一是对拟申报超级稻品种，要按照农业部《超级稻品种确认办法》要求，由各省（区、市）农业厅（委）组织专家做好百亩示范方测产验收工作。二是认真组织好2011年超级稻测产验收工作，加强超级稻绩效考评。百亩方按照农业部《超级稻品种确认办法》、万亩示范区测产按照农业部高产创建测产验收办法要求科学组织实施。三是要对照年度工作目标，提早谋划本年度工作总结，重点突出实施效果、工作措施、技术创新情况等。

　　三、工作安排

　　1—4月，印发2011年全国超级稻“双增一百”工作方案；各项目实施单位制定具体实施方案，宣传推介超级稻主导品种和主推技术；落实超级稻百亩核心方、万亩高产示范区建设地点和各示范县1000个超级稻示范农户；落实有关技术试验方案；召开2011年全国超级稻项目工作会议、协作组育种材料交流与展示会。

　　5—9月，开展超级稻生产技术培训和指导活动。相关项目实施单位通过培训班、现场会、印发技术资料等形式开展技术培训；组织专家和技术人员深入基层开展生产调研和技术服务，现场指导稻农生产，了解各地超级稻发展中的问题，提出促进超级稻发展的对策措施。

　　10—12月，组织开展超级稻测产验收与总结。由农业部科技教育司会同全国农业技术推广中心等单位，通过会议、实地测产等多种形式对项目实施单位开展验收与考评工作。