加强金融立法司法 确保银行合法权益 ——从一起出口退税帐户托管贷款冻结案谈起
张在祯
〔特别说明〕此文曾以《从一起出口退税贷款案引发的思考》为题发表于2002年第9期《城市银行》(上海银行行刊)
2001年8月24日，中国人民银行、对外贸易经济合作部、国家税务总局联合发出《关于办理出口退税帐户托管贷款业务的通知》（简称通知），推出了出口退税帐户托管贷款（简称退税贷款）业务，即商业银行为解决出口企业出口退税款未能及时到帐而出现短期资金困难，在对企业出口退税帐户进行托管的前提下，向出口企业提供的以出口退税应收款作为还款保证的短期流动资金贷款。实践中该贷款属于信用贷款还是担保贷款？若是担保贷款又属何种担保方式？法院可否冻结扣划出口退税款？本文从一起出口退税帐户托管贷款冻结案谈起，就如何强化金融立法，确保银行合法权益的问题，提出强化银行立法司法的若干建议。
一、出口退税托管帐户贷款冻结案
（一）借款合同。2001年12月17日，借款人上海浦东WD进出口公司与贷款人上海BP支行签订了一份人民币流动资金借款合同。合同约定：借款金额为140万元，借款期限自2001年12月17日起至2002年12月16日止，借款用作收购产品资金，贷款月利率为4.875‰，按季结息。
（二）还款承诺。借款人承诺，在贷款存续期间，由贷款人托管出口退税专用存款帐户，未经贷款人同意，借款人不得擅自转移该帐户内的款项，出口退税款是出口企业偿还贷款本息的保证，并同意退税款到位后贷款人直接划收归还贷款本息。
（三）帐户冻结。贷款人上海BS支行因与借款人上海WD进出口公司借款合同纠纷一案，于2002年5月16日向上海市HK区人民法院提出财产保全申请。2002年5月17日，该法院以〔2002〕X执字第XXXX号《协助冻结存款通知书》要求上海BP支行对上海WD进出口公司在该支行开立的一般存款帐户和出口退税托管帐户的存款121万元人民币暂停支付6个月。
二、退税贷款性质与担保方式分析
（一）信用贷款。《通知》规定“各级税务部门要在不得提供任何形式担保的前提下，认真配合商业银行做好该项贷款工作。”若以该规定为依据，认定该贷款属于信用贷款，显然不妥。因为税务部门是否提供担保，并不影响该贷款的性质，税务部门依法也不能提供担保。根据《贷款通则》规定，信用贷款系指以借款人的信誉发放的贷款。而退税贷款，是指商业银行在对企业出口退税帐户进行托管的前提下，向出口企业提供的以出口退税应收款作为还款保证的短期流动资金贷款。因此，退税贷款肯定不是依据借款人的信誉发放的贷款，而是依据借款人“预期可获得出口退税款项”的前提下发放的贷款。另外，《通知》中“必要时商业银行可根据贷款风险程度要求出口企业提供其他担保”的“其他”二字表明，《通知》的制定者也认为退税贷款的确是一种担保贷款。
（二）质押贷款。2001年8月21日，上海市对外经济贸易委员会、上海市国家税务局、中国建设银行上海分行联合印发的《上海市出口退税质押贷款试行办法》的通知（简称《办法》）对退税贷款定为“出口退税质押贷款”，指本市出口企业以其应收未收出口退税作为质押，银行根据经市外经贸委《未退出口税额申报证明》和上海市国家税务局的《出口退税情况证明》，进行审定发放的短期流动资金贷款，并规定退税款到帐时，贷款行可直接扣款用以归还对应的专项贷款本息，在结清专项贷款之前，退税款不得挪作他用，若有多余部分，由企业自行支配。应当说《办法》比《通知》有所进步，因为它点明了退税贷款属于质押贷款，但是没有说明属于何种质押方式。下面进行简要分析：
1、应收款项质押。应收款项是指企业在日常生产经营过程中发生的各项债权，包括应收票据、应收帐款和其他应收款。其中，应收票据是指企业因销售商品、产品、提供劳务等收到的商业汇票，包括银行承兑汇票和商业承兑汇票；应收帐款是指企业因销售商品、产品、提供劳务等，应向购货单位或接受劳务单位收取的款项；其他应收款是指企业发生的非购销活动的应收债权，如企业发生的各种赔款、存出保证金、备用金以及应向职工收取的各种垫付款项等。显然，退税贷款既不属于应收票据质押贷款，也不属于应收帐款或其他应收款质押贷款。
2、帐户质押。的确全国各地许多地方将该贷款称作“出口退税专用帐户质押贷款”。而帐户质押是指开户人以存款帐户为自己或其他债务人向债权人提供的质押担保，通常的做法是借款人以开在贷款行的帐户向贷款人质押，在到期不能清偿贷款时，贷款行可以直接在质押帐户中划收存款以清偿贷款。尽管实践中已经存在帐户质押情况，然而我国法律并未予以确认，帐户质押的实质是用帐户内的存款质押，其担保功能能否奏效，要看帐户内是否有款，因为存款帐户是不能变现的。因此，退税贷款不属于帐户质押贷款。
3、金钱质押。最高法院关于适用担保法若干问题的解释第85条规定，债务人将其金钱以特户特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以以该金钱优先受偿。而《通知》规定，要确保贷款企业出口退税专用帐户的唯一性，保证退税款退入该专户，不得转移；在出口退税帐户托管贷款全部偿还之前，未经贷款行同意，不得为出口企业办理出口退税专用帐户转移手续。（1）退税款作为借款人预期可获得的资金就是“金钱”；（2）退税帐户就是以特户将金钱“特定化”；（3）贷款行对退税帐户托管，且在退税贷款全部偿还之前，未经贷款行同意，不得为出口企业办理退税专用帐户转移手续，就是“移交债权人占有”；（4）《通知》规定“贷款比例原则上最高不得超过企业应得退税款的70%”，相当于“质押率”之规定。可见，退税贷款比较符合“金钱质押担保贷款”的特征。
（三）关于抵销担保问题。《通知》关于“出口退税专用帐户的退税款是出口企业偿还贷款的保证”的规定，极易使人理解为“出口退税专用帐户的退税款”就是“第一还款来源”，似乎使人感到这样的规定比任何形式的担保还有担保作用，以致于当我们将该贷款认定为质押担保时，也无法约定“借款人不能归还贷款时，贷款人可以以该出口退税款优先受偿”，因为只要有退税款进户，即刻就被认为是归还了贷款本息，根本就不存在第三人优先，或者说不必存在优先受偿的问题。由此看来，将退税贷款作为质押担保贷款还存在困惑。
1、抵销担保的提出。我们不妨暂时将退税贷款的担保方式名之曰“抵销担保”，即贷款行以其抵销权作为贷款的担保。虽然听起来还不习惯，但可对该贷款的性质作出比较接近《通知》有关规定的解释。即该贷款是一种特殊类型或新型的贷款，其特殊性就在于还款方式或还款来源本身固有担保功能，从逻辑上讲在其上不可能再有其他优先权。
2、抵销担保的依据。《商业银行法》并未限制贷款行划收借款人存款以抵销贷款的权利。《贷款通则》明确规定，贷款人有权依合同约定从借款人帐户上划收贷款本息。《合同法》在规定法定抵销的同时，还规定了约定抵销。所以，贷款行有权依照合同约定直接划收借款人的存款以抵销贷款，而且这种抵销权具有优先于借款人的其他债权人的效力。曾参加担保法司法解释工作的最高法院法官曹士兵博士认为：“所谓银行抵销权指银行因对存款人有合法债权而享有的、对存款人帐户款项的抵销权，通说认为在债务人承诺以帐户内资金担保债务的情况下，银行抵销权可以优先于债务人的其他债权人。”①
3、抵销担保的完善。问题是当法院冻结借款人的存款或查封其存款帐户时，贷款行能否对该存款行使抵销权？目前我国的司法实践强调司法措施的强制效力，不承认在这种情况下贷款行的抵销权。但是，银行抵销权能对抗法院的扣押，这已是世界上许多国家的通例。②看来，我国银行抵销担保制度，还有待于立法机关的进一步确认和司法机关的明确解释。
三、强化银行立法司法的若干建议
（一）明确界定“合法权益”，依法保护银行权利。《民法通则》开宗明义就是“为保障公民、法人的合法权益”。《民事诉讼法》的任务也谈到“保护当事人的合法权益”。《合同法》第1条第一句就是“为了保护合同当事人的合法权益”。可以说我国的所有法律、法规、规章和规范性文件，都是为了保护公民和法人的合法权益。那么，什么权益才是合法权益？简而言之，是依照法规明文规定的行为所取得的权益是合法权益？还是依照没有违反法规规定的行为所取得的权益就是合法权益？笔者认为参照刑法“罪刑法定”和民法“契约自由”的原则，应当推出“违法法定”或曰“不违法即受法律保护”的原则，也即当事人的约定只要没有违法即受法律保护，由不违法行为所取得的权益即为合法权益。目前商业银行所遇到最突出、最可怕的问题，就是许多创新业务原有法规没有规定，但也未限制或禁止，银行在制定创新业务规章时，就怕法院的保全和执行措施，担心银户签约中银行的合法权益得不到法律保障。如本案中银行抵销权与法院冻结、扣划措施的冲突，就非常具有代表性。借款人在贷款行帐户的存款，往往是借款人的其他债权人通过司法措施冻结扣划的对象。如果在法院冻结、扣划借款人的帐户前未抵销贷款，银行就可能丧失抵销权，因为银行不敢以抵销权对抗法院的划拨，甚至在法院查询但尚未冻结存款时银行抵销到期贷款，也有妨碍司法之嫌。法院冻结后银行若擅自扣划被冻结存款抵销贷款，就属于违法行为。建议最高法院对此类业务中贷款行的抵销权作出明确的解释，切实保护银行的合法权益。
（二）商业银行的政策性业务，理应受到司法特别保护。出口退税主要是通过退还出口产品的国内已纳税款来平衡国内产品的税收负担，使本国产品以不含税成本进入国际市场，与国外产品在同等条件下进行竞争，从而增强竞争能力，扩大出口创汇,支持我国外贸发展。虽然《通知》已明确指出“出口退税帐户托管贷款是商业性贷款，由商业银行自主审查、自主决定。”在目前的经济背景下，该贷款实质上是为了支持出口企业扩大出口，解决出口企业短期流动资金困难，而推出的一项政策性很强的新型贷款业务。此外，商业银行办理的中小企业贷款、助学贷款、开业贷款等业务也都具有明显的政策性。对商业银行为支持国民经济和社会发展而开办的诸如此类政策性业务，立法机关可以制定《商业银行政策性业务特别保护法》，最高法院及时作出保护性解释，地方法院应当给予特别保护。
（三）提高金融立法档次，确保金融法规效力。根据《立法法》规定，金融基本制度应当由法律调整。但是《商业银行法》只是确立了商业银行的基本制度，大量的具体金融行为由央行的规章及其规范性文件调整。在经营活动中商业银行必须按照央行规章和文件操作，在司法实践中央行规章对法院仅有参照效力，而央行的其他规范性文件对法院审判根本就无法律约束力。这种现实做法是否科学暂且不说，可以肯定的是金融行为的含金量与金融法规的效力层次很不匹配，必须提高金融行为的立法层次，应当将商业银行的存款、贷款、结算和中间业务都纳入法律立法范围，至少也要达到国务院行政法规的立法层次。例如，现行的国务院《借款合同条例》是以《经济合同法》为依据制定的，《合同法》取代《经济合同法》后，应针对现实情况进行相应修改。同时，央行的《贷款通则》在银行信贷管理上曾起到非常重要的作用，但印其出台较早，随着银行信贷业务的发展，特别是《合同法》的实施，其内容有修改之必要，又鉴于信贷活动在国民经济中占有重要作用，有必要以更高位级的立法加以规范，建议制定《中华人民共和国信贷法》。
（四）提高金融法制意识，加强金融创新立法。一方面各家商业银行都加快了改革步伐，积极探索业务创新活动，需要通过相应的银行立法来确认银行改革的成果，防范法律效力风险，为银行的创新业务提供法制保障。另一方面金融运行安全直接影响国家经济安全，金融司法实践中的许多问题，有待于通过银行立法加以解决，如对同一自然人同时兼任多家公司法定代表人，各公司在借款时循环担保，将所借贷款分配使用，发生纠纷后该自然人转移财产，逃避银行债务，而银行追索无据的问题，建议通过立法解释或司法解释，限制同一自然人同时兼任多个公司法定代表人逃避银行债务的问题。又如企业破产法的执行存在许多问题，为确保银行信贷资产的安全，新企业破产法应当杜绝企业借破产之名逃避银行债务，确保银行抵押权的实现，规定贷款行有权参与借款人破产财产的认定与债权债务的处置工作。再如民事诉讼法规定“被申请人提供担保的，人民法院应当解除财产保全。”此规定对于一般经济纠纷案件可行，但是大额贷款行通过法院冻结了借款人巨额资金时，若借款人提供一些非资金性且变现难的实物作担保时，对资产流动性要求强的商业银行而言，适用该规定解除冻结就非常不妥。还有银行借款合同纠纷诉讼案件数量多、标的大、案情大多相对简单，在诉讼收费方面可否下调？另外，在解决纠纷的方式上，可否将金融机构之间的经济纠纷首先经过其上级主管部门的行政调解或银行业协会民间调解作为提起诉讼的必经程序，不妨参照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》的立法模式，制定《中华人民共和国金融诉讼特别程序法》。
（五）拓宽金融立法渠道，加快金融立法步伐。目前，我国的金融立法明显滞后于金融创新。可谓金融立法“供不应求”，要解决金融创新与立法不及的矛盾：第一，在根据《立法法》第9条开展金融授（受）权立法的同时，可以推出新型的“金融委托立法”，即立法机关委托金融管理部门、银行业协会或有关专家起草金融法律草案；第二，重视地方辅助立法，鼓励省市级立法机关根据地方经济发展情况，联合区域性金融监管机构，因地制宜制定地方性金融法规，同时为日后全国性金融立法奠定基础。实际上前述《办法》将退税贷款定性为质押贷款比《通知》未作规定就更为科学合理；第三，商请法院会签备案金融规章，保障金融有效运行。为解决央行金融规章效力不确定性和由此对商业银行经营行为的法律效力的不确定性影响，金融规章制定部门不妨采用商请最高法院会签后发文或联合发文，或直接请求最高法院先行司法审查，同时由最高法院将执行有关金融规章的问题通知各基层法院，以求保障金融企业经营的有效运行。可以设想如果事先将退税贷款的《通知》向最高法院沟通取得支持，就不会发生退税帐户被地方法院冻结扣划的问题，即使发生了也便于解决。
（六）严格进行司法解释，确保银行合法权益。有些银行业务问题需要最高法院进一步作出更明确的司法解释，如保证金问题，尽管最高法院已有几个单项司法解释，直至《担保法》司法解释对金钱质押作出系统规定，但是基层法院冻结、扣划作为贷款担保保证金的情况仍然时有发生。再如《破产法（试行）》规定，债权人对破产企业负有债务的，可以在破产清算前抵销。而最高法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》进行了限制：法院受理企业破产案件后，通知债务人的开户银行停止债务人的结算活动，并不得扣划债务人款项抵扣债务，但经法院依法许可的除外。这种解释限制了贷款行根据破产法进行抵销的合法权利。为此，法院进行司法解释应当根据立法精神，不能限制银行依法抵销的合法权益。
注解：
海南省实施《中华人民共和国义务教育法》办法(2004年)
海南省人大常委会
海南省实施《中华人民共和国义务教育法》办法
海南省人民代表大会常务委员会公告 第20号
《海南省人民代表大会常务委员会关于修改<海南省实施中华人民共和国义务教育法办法>的决定》已由海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月6日通过，现予公布，自2004年9月1日起施行。
海南省人民代表大会常务委员会
2004年8月20日
海南省人民代表大会常务委员会关于修改《海南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》的决定
（2004年8月6日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）
海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《海南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》作如下修改：
一、删除第三十二条第一款。
二、第四十三条修改为：“未经县级以上教育主管部门批准，抽调或借调教师担任其他工作的，必须限期纠正，并由上级主管部门追究直接责任者的行政责任。”
本决定自2004年9月1日起施行。
《海南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》根据本决定作相应的修改并对条款顺序作相应调整，重新公布。
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国义务教育法》，结合我省实际，制定本办法。
第二条 义务教育必须贯彻执行国家的教育方针，把坚定正确的政治方向放在首位，努力提高教育质量，使儿童、少年德、智、体全面发展，为提高全民族的素质，培养社会主义建设者和接班人奠定基础。
第三条 全省实行九年制义务教育。九年制义务教育分为初等教育和初级中等教育两个阶段。在普及初等义务教育基础上实施初级中等义务教育。
第四条 国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。
第五条 义务教育实行分级管理的原则，由省、市、县、自治县、市辖区人民政府组织实施，实施方案必须落实到乡镇。各级人民政府的教育行政部门是普及义务教育的主管部门。
实行义务教育目标责任制。各级人民政府主要负责人应提出任期内实施义务教育的目标、任务和措施，对其政绩考核时应将实施效果作为一项内容。
第六条 实施义务教育的步骤和普及程度，各级人民政府应从实际出发，因地制宜，分步实施。
城镇和经济、文化比较发达的其他地区，在1995年前基本普及九年制义务教育；在本世纪末，全省基本普及初等义务教育，并逐步普及初级中等义务教育。
第七条 各级人民政府应结合本辖区实际情况，制定义务教育实施规划和方案，并经同级人民代表大会常委员会审议批准后组织实施。
第八条 城镇和农村在制定总体建设规划时应将义务教育设施列为重要内容，并与当地实施义务教育规划相协调。
第二章 管 理
第九条 各级人民政府在实施义务教育中的主要职责是：
(一)省人民政府负责制定全省实施义务教育的规划、措施、检查验收标准和办法；组织全省义务教育的实施；制定校舍建设标准和教学设备标准；负责全省义务教育经费的统筹、安排、落实和管理；负责师资的培养、培训工作。
(二)市、县、自治县、市辖区人民政府负责制定本辖区普及义务教育的方案；合理调整学校布局；安排落实教育经费；督促、指导校舍建设和教学设备的购置；培训小学教师；管理、考核公办和民办教师；检查、监督义务教育的实施。
(三)乡、镇人民政府根据市、县、自治县、市辖区人民政府制定的普及义务教育方案，负责本辖区内义务教育规划的实施；提出合理设置初中、小学的意见，并管理教学工作；组织适龄儿童、少年按时入学；调配公办和民办教师；统筹统发民办教师报酬；改善办学条件，保护学校校舍、设备和场地，维护学校正常教学秩序，关心教师生活。
第十条 国营农(林)场、企业事业单位举办的小学、普通初级中等学校、初级中等职业技术学校，在行政上接受其主办单位领导。在实施义务教育和学校教学业务上，接受所在市、县、自治县、市辖区人民政府及其教育主管部门的指导和管理。
第十一条 省、市、县、自治县、市辖区设立教育督导机构，建立基础教育督导制度，负责对本辖区义务教育的实施状况进行全面检查、监督和指导。
第十二条 各级人民政府应按年度对义务教育进行检查验收，并向上一级人民政府和同级人民代表大会常务委员会报告实施情况，接受检查、监督。
第三章 就 学
第十三条 凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族，都应入学接受规定年限的义务教育。条件尚不具备的地区，可推迟到七周岁入学。
因疾病或其他特殊原因，需要延缓入学或免予入学的适龄儿童、少年，须由其父母或其他监护人提出申请，并经所在乡、镇人民政府或市辖区教育主管部门批准。
第十四条 禁止任何单位或个人招、聘用应接受义务教育的适龄儿童、少年务工、经商或从事其他职业。
第十五条 父母或其他监护人必须履行义务，保证使其适龄子女或被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。不得迫使其辍学而务工、务农或经商。
第十六条 对接受义务教育的儿童、少年免收学费。有条件的地方可免收杂费；条件不具备的地区，执行省人民政府制定的收取杂费的标准和办法。禁止另立收费项目和超标准收费。
对家庭经济困难的学生可减免杂费。对残疾儿童、少年和残疾人的子女免收杂费。
少数民族地区和贫困地区，已实行免收杂费的，仍按原规定执行。
对前三款规定免收杂费的，省、市、县、自治县、市辖区人民政府应按减免杂费的金额拨给教育主管部门，由教育主管部门分配给学校使用。任何单位或个人不得克扣和挪用。
第十七条 非教育部门举办的中小学免收的杂费，由办学单位自筹资金解决。
由社会力量承办的义务教育的学校，其收费标准和办法应报所在市、县、自治县、市辖区人民政府备案。
第十八条 市、县、自治县、市辖区人民政府设立助学金，帮助家庭经济困难的学生就学。
第十九条 普及初级中等义务教育的地区，应有计划地取消小学毕业生升初中考试，小学毕业生可就近升入初级中等学校就学。
第四章 学 校
第二十条 在国家确定统一学制前，全省实行小学六年、初中三年的学制。现仍实行的小学五年、初中三年学制可作为过渡学制。进行其他学制试验，须经省人民政府批准。
第二十一条 学校的设置、布局应合理。小学(含教学点、简易小学)的设置、合并、撤销，由所在乡、镇人民政府报告市、县、自治县、市辖区教育主管部门审批；九年一贯制学校、初级中等学校(含完全中学初中部)的设置、合并、撤销，由市、县、自治县、市辖区教育主管部门提出意见，报同级人民政府审批。
国营农(林)场、企业事业单位可单独或联合举办中小学校。凡已单独或联合办学的应坚持办好，不得随意撤销学校或缩小办学规模。
第二十二条 鼓励公民、社会力量以及华侨、香港澳门台湾同胞、外国友人捐资助学；鼓励公民、社会力量按照国家规定的基本办学要求兴办义务教育事业。
第二十三条 举办特殊教育学校(班)，使盲、聋、哑、弱智和其他残疾儿童、少年受到义务教育。省应创办聋哑学校；有条件的市、县、自治县应创办特殊教育学校，或在全日制学校附设特殊教育班。
第二十四条 学校的场地，由所在市、县、自治县、市辖区人民政府发给土地使用证书，学校不得将校舍、场地出租、出让或改作非教育之用。因特殊需要改作他用的，须报经所在市、县、自治县、市辖区以上教育主管部门批准。
禁止任何单位或个人侵占、破坏学校的场地、校舍、设备以及校办工厂、农场等财产。
绿化、美化校园环境。
第二十五条 维护学校正常的教学秩序。禁止任何单位或个人在学校进行赌博、贩卖不健康书籍、播放不健康录像以及搞封建迷信活动。
禁止在学校摆摊设点和设置其他妨碍教学的设施。
第二十六条 普及一定年限义务教育地区的学校，在招生范围内不得拒收接受义务教育的学生入学。
学校应与学生家长密切配合，采取切实措施，防止学生流失。
第二十七条 实施义务教育的学校应选用经国务院教育主管部门或省教育主管部门审定的教科书。
学校教育应面向全体学生，因材施教。不得歧视品行有缺点、学习有困难的学生。
第二十八条 学校应推广使用全国通用的普通话。
招收少数民族学生为主的学校，可以用少数民族通用的语言辅助教学。
第五章 教 师
第二十九条 教师必须热爱社会主义教育事业，努力提高自己的思想、道德水平和文化业务素质，教书育人，为人师表。
教师应热爱学生，禁止体罚或变相体罚学生。
第三十条 建立教师资格考核制度。小学教师应具有中等师范以上毕业文凭或同等学历，初中教师应具有高等师范专科以上毕业文凭或同等学历。
对不具备规定学历或虽具备学历不能胜任教学工作的中、小学教师，应组织其在职进修学习。对考核合格的教师颁发专业合格证书；对考核不合格的，调离教师岗位。禁止将不具备教师资格的人员吸收、调入学校任教。
实行教师职务聘任制度。具备规定学历或取得所任学科专业合格证书，经考核、评审达到国家规定的任职条件者，方可聘为一定职务的教师。
对学校的行政管理干部也应进行培训和考核。
第三十一条 办好师范院校、教育学院、教师进修学校，并有计划地委托高等院校培训师资。省、市、县、自治县、市辖区人民政府每年增拨的教育经费，应优先保证师范教育事业的需要。
各级人民政府应采取措施，保证山区、民族地区学校教师的数量、质量。
第三十二条 未经县级以上教育主管部门批准，任何单位不得抽调或借调教师担任其他工作。
第三十三条 民办教师逐步实行工资制。其经费来源除国家补贴部分外，由乡、镇人民政府统筹解决。各地应采取措施逐步使民办教师与当地公办教师同工同酬。
各地应建立民办教师福利基金，以解决民办教师福利待遇、医疗保健和退休后的生活保障等问题。任教25年以上、被评聘为小学中级职务以上的民办教师，或任教30年以上、仍从事民办教师工作的，退休后，原享受的国家补助工资继续发给。
第三十四条 教师的合法权益受法律保护。保障教师的人身安全和人格尊严。
第三十五条 各级人民政府应大力开展尊师重教活动，提高教师的社会地位和物质待遇。教师在住房、生活补贴、公费医疗等方面应与当地干部享受同等待遇。
在老区、民族地区、贫因地区、特殊教育学校(班)任教的教师，应在前款基础上享受更优惠的待遇。具体办法由各级人民政府另行制定。
第六章 经 费
第三十六条 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由各级人民政府负责筹措，予以保证。非教育部门和社会力量举办的学校所需事业费和基建投资，由办学者筹措。
各级地方财政用于义务教育的财政拨款，应以上一年财政拨款用于义务教育核定的预算数为基数，应高于本年度财政经常性收入增长比例，并保证在校学生人均教育费用逐年增长。具体增长比例，由省、市、县、自治县、市辖区人民政府制定。
省、市、县、自治县、市辖区的机动财力应划一定比例用于义务教育事业。
省、市、县、自治县、市辖区对经济困难地区义务教育经费，应给予补助；中央和省支援不发达地区的发展资金、边境建设事业补助费、少数民族地区建设补助费，都必须提取一定比例用于发展这些地区的义务教育事业。
各级人民政府和办学者，必须努力改善办学条件，使学校设施逐步达到国家、省有关规定的要求。
第三十七条 按照国家有关规定，由当地税务部门负责征收教育事业费附加，交当地教育主管部门用于义务教育和扫盲教育。具体征收办法，由省人民政府制定。
第三十八条 实施义务教育的各类学校应开展勤工俭学活动，培养学生的劳动观念。各级人民政府应从资金、物资和场地等方面扶持校办企业和发展校园经济。按国家有关规定，对勤工俭学收入实行免征或减征税收的优惠政策。勤工俭学所得收入，应主要用于扩大生产、改善办学条件。
第三十九条 建立、健全教育经费管理制度。教育经费应专款专用。禁止任何单位或个人挪用、克扣。
禁止向学校乱摊派各种款项。
第七章 奖 惩
第四十条 对在义务教育工作中作出显著成绩，有下列事迹之一的单位或个人，由各级人民政府给予表彰、奖励：
(一)认真执行《中华人民共和国义务教育法》和本办法，实施义务教育成绩显著的；
(二)积极捐资助学，发展基础教育事业贡献突出的；
(三)长期从事教育事业，忠于职守，在教育、教学工作上取得优异成绩的。
第四十一条 有下列行为之一的，由各级人民政府依照管理权限对有关责任人员给予行政处分：
(一)因工作失职未能如期实现义务教育实施规划目标的；
(二)无特殊原因，未能如期达到义务教育学校办学条件要求的；
(三)学校另立收费项目或超标准收费的；
(四)拒收应在本辖区或本学校接受义务教育的适龄儿童、少年就学的；让尚未受完义务教育的学生停学或退学的。
第四十二条 将不具备教师资格的人员吸收或调入学校任教的，由上级主管部门追究直接责任人的行政责任，并将吸收或调入人员退回原单位。
第四十三条 未经县级以上教育主管部门批准，抽调或借调教师担任其他工作的，必须限期纠正，并由上级主管部门追究直接责任者的行政责任。
第四十四条 学生辍学，学校不采取措施解决的，由当地人民政府追究学校主要负责人的行政责任；因当地人民政府未采取有力措施，造成辍学严重的，由上一级人民政府追究其主要领导人和直接责任者的行政责任。
第四十五条 未经市、县、自治县、市辖区教育主管部门批准，擅自将校舍、场地出租、出让或改作非教育之用的，由教育主管部门没收其非法收入，并根据不同情节，对直接责任者给予行政处分。
第四十六条 教师体罚或变相体罚学生的，由其主管机关追究其行政责任；情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第四十七条 违反财经纪律，侵占、挪用、克扣教育经费的，应追回款项，并根据不同情节，给予行政处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第四十八条 父母或其他监护人未按规定送其子女或被监护人入学接受当地规定年限义务教育的，由当地人民政府对其进行批评教育。经批评教育仍不送子女或被监护人入学的，由当地教育主管部门或乡、镇人民政府采取有效措施，责令其送子女或被监护人入学。
第四十九条 单位或个人招、聘用应接受义务教育的适龄儿童、少年务工、经商或从事其他职业的，由当地人民政府给予批评教育，责令其辞退，并由当地劳动行政主管部门对招、聘用单位或个人处以2000元至5000元罚款；情节严重的，由工商行政主管部门责令其停止营业，直至吊销其营业执照。
第五十条 违反本办法第二十五条规定，破坏学校正常教育教学秩序的，学校和教育行政管理部门有权予以制止，并由公安机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条 侵占、破坏学校的场地、校舍、设备和校办工厂、农场等财产的，应依照《中华人民共和国民法通则》的有关规定承担民事责任；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 侮辱、殴打教师、学生的，由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定给予处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十三条 对行政处罚不服的，可依照有关法律的规定申请行政复议或提起行政诉讼。
第八章 附 则
第五十四条 民族自治县人民代表大会可根据本办法，结合本地实际情况，制定实施义务教育的补充规定，报省人民代表会议常务委员会批准后颁布实施。
第五十五条 本办法具体应用的问题由海南省人民政府解释。
第五十六条 本办法自公布之日起施行。
