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收回国有土地使用权有关问题的探讨（二）

曲宇辉


笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨（一）》一文中已对收回土地使用权行为的法律和行政法规依据、收回土地使用权行为的法律性质、土地使用权“无偿”收回和“有偿”收回等三个问题，进行了分析和讨论。本文就土地管理法律、法规、规章有关条款对收回国有土地使用权的批准机关、执法主体和法律文书的规定中存在的一些问题，进行探讨，以期引起有关立法机关的重视并解决这些问题。
一、收回土地使用权的批准机关
根据土地管理法律和行政法规的规定，收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。问题是，1999年前的《土地管理法》，土地审批实行分级限额一次性审批[1]；1999年后的《土地管理法》，土地审批为三次批准，第一次是农用地转用审批[2]，第二次为征地审批[3]，第三次为具体建设项目用地审批[4]。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理”[5]，但也有分别审批的法定情形[6]。在三次审批且批准权不一致的情况下[7]，原批准用地的人民政府，究竟是指哪次审批的人民政府？
《基本农田保护条例》第18条规定，经国务院批准的重点建设项目占用基本农田，连续２年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照占用基本农田都需经国务院批准“农转用”和经国务院批准“征地”这一思路，似乎“原批准用地的人民政府”应当是指批准农用地转用或者批准征地的人民政府。但是，仔细分析三次审批的批准内容，我们可以得出否定的答案。
“农转用”审批是按照土地利用总体规划，将农用地转为建设用地的审批，是土地用途“转类”的审批；“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批，是土地所有权“转权”的审批。这两次审批的共同特点，一是上级政府对下级政府的审批，不是对土地使用者的审批；二是这种“转类”审批和“转权”审批并不涉及土地使用权，不是对土地使用权的审批。而根据《土地管理法》第44条第3款的规定，“转类”和“转权”审批后，还需由人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批，只有在即办理具体建设项目用地审批后，土地使用者才有土地使用权。因此，与土地使用者或者土地使用权有关的审批，是第三次审批，即具体建设项目用地审批。
根据上面的分析，由于收回土地使用权是客体是土地使用者，标的物是土地使用权，可以认为，原批准用地的人民政府，应该是指批准具体建设项目用地的人民政府。至于《基本农田保护条例》第18条规定“经国务院批准”，只能理解为是对“基本农田”一种特殊规定，但这一特殊规定对查处、收回闲置土地工作的开展，至少是不利的。
二、收回土地使用权的执法主体
收回土地使用权的执法主体，根据土地管理法律和行政法规的规定，可以分为县级以上人民政府和土地行政主管部门两种执法主体。
1、土地管理法律和行政法规明确以县级以上人民政府为收回土地使用权执法主体的，有三种情形：即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。
2、土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的，有两种情形：即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。
3、土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体，或者表述为“国家收回”的，有五种情形：即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。
且不讨论“国家收回”究竟由人民政府还是由土地行政主管部门作为执法主体的问题，细读上述法律法规条款，我们至少可以发现以下两个不一致：
1、《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款，收回土地使用权的事由都是“闲置”土地，但规定的执法主体并不一致。
2、《土地管理法》第58条第1款第4项与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款，收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”，但规定的执法主体也不一致。
此外，国土资源部1999年发布的第5号令《闲置土地处置办法》第5条规定，闲置土地由土地行政主管部门“下达《收回国有土地使用权决定书》”，与《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”，也不一致。
由于土地管理法律、法规、规章对收回土地使用权执法主体的规定不一致，已对收回土地使用权工作造成了法律上的障碍，直接影响了这项工作。因此，土地管理法律、法规、规章对此应当作出统一的规定。
三、收回土地使用权的法律文书
收回土地使用权的法律文书，《闲置土地处置办法》第5条规定是“下达《收回国有土地使用权决定书》”。笔者认为，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》是适当的。但是，对于因土地使用者违反法律法规禁止性规定，即被作为行政处罚的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》则直接与《行政处罚法》第39条第1款“应当制作行政处罚决定书”的规定相抵触。
原国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知（［1997］国土［法］字第153号）中规定，“收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施”。因此，行政处罚的“收回”，应适用《行政处罚法》的有关规定。如果需要使《收回国有土地使用权决定书》成为一种专用法律文书，并适用行政处罚的“收回”，也应该由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等国家法律作出规定，而不是由国家部委的规章作出规定。
四、几点建议
1、统一收回土地使用权的批准机关和执法主体
土地管理法律和行政法规中，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，实行两级分离制度，即“批准权”与“执行权”相分离，这是基于土地在人类生活和生产活动中的特殊性和重要性而作出的一项特别规定。基于这一特别规定，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，不能分别考虑批准机关应该是谁，执法主体应该是谁，而应作统一考虑。笔者认为，对收回土地使用权的批准机关和执法主体进行统一，并非难事，可以在下面两种方案中选择一种进行统一，但必须以法律的形式进行统一。
（1）如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的人民政府”为收回土地使用权的批准机关，则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。
（2）如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县人民政府”为收回土地使用权的执法主体，为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一人民政府，则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级人民政府”，或者为“省级人民政府”。
2、统一收回土地使用权的法律文书
今后修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》时，在有关条款中应明确：“收回国有土地使用权，应下达《收回国有土地使用权决定书》”。在现阶段，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，应使用《收回国有土地使用权决定书》；对于行政处罚的“收回”，应按照《行政处罚法》第39条第1款的规定，使用《行政处罚决定书》。



[1] 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第5次会议修改的《土地管理法》第25条的规定，国家建设征用耕地一千亩以上，其它土地二千亩以上，由国务院批准。征用耕地三亩以上一千亩以下，其它土地十亩以上二千亩以下，由省、自治区人民政府批准。征用耕地三亩以下，其它土地十亩以下的，由县级人民政府批准。省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
[2] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
[3]　 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条的规定，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过七十公顷，由国务院批准。征用前述规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。
[4] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条第3款的规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
[5][6] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条第3款的规定，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
[7] 作为例外，根据1998年12月24日国务院第12次常务会议通过修改的《土地管理法实施条例》第23条第1款第2项的规定，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，存在三次审批由同一人民政府审批的情形。


广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市人民政府关于印发南宁市安全生产目标管理奖惩考核暂行办法的通知
　
南府发〔2005〕2号　　

各县、区人民政府,各开发区管委会,市直各委、办、局（公司），各企、事业单位：

　　《南宁市安全生产目标管理奖惩考核暂行办法》已经市人民政府办公会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


　　南宁市安全生产目标管理奖惩考核暂行办法

第一章　总 则

　　第一条　为落实安全生产责任制，进一步加强我市安全生产管理工作，有效防范各种安全生产事故的发生，保障国家财产和人民群众生命财产安全，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法主要适用于本市与市人民政府签订安全生产目标管理责任书的单位（以下简称责任单位）及有关责任人；市政府相关责任人（以下简称责任人）。责任单位有关责任人指责任单位主要负责人、分管安全生产工作负责人、安全生产监督管理或安全生产管理部门主要负责人；市政府相关责任人主要指市政府市长、副市长、秘书长、副秘书长。

　　第三条　考核原则
　　（一）坚持安全第一，预防为主的方针；
　　（二）有利于安全生产责任制和安全生产工作的落实；
　　（三）实事求是，客观公正，奖罚严明；
　　（四）平时考核与年终考核相结合，定量考核与定性考核相结合，考核单位与考核领导个人相结合。

　　第四条　实行安全生产一票否决制。


第二章　组织领导

　　第五条　全市安全生产目标管理考核工作在市政府的领导下组织实施。对责任单位、责任人安全生产目标管理工作的考核、奖罚，由市政府根据市安全生产委员会（以下简称市安委会）提出的审核意见予以审定。

　　第六条　市安委会负责组织协调全市安全生产目标管理考核工作，研究决定有关安全生产目标管理考核的重大事项，审核对各责任单位、责任人的奖罚意见等。

　　第七条　市安全生产委员会办公室（以下简称市安委办），在市安委会的领导下，具体负责安全生产目标管理考核的日常工作，组织实施对责任单位、责任人安全生产工作的考核，提出考核意见。


第三章　考核内容

　　第八条　责任单位及责任人，以年度安全生产工作目标管理责任书中规定的工作职责和工作目标为主要考核内容。

　　第九条　市委、市政府和市安委会安排的其他有关安全生产工作任务。


第四章　考核方式
　　
　　第十条　责任单位、责任人的安全生产目标管理考核采取日常考核与年终考核相结合的方式，实行半年考核，年度考评制。日常考核工作由市安委办负责；半年考核由责任单位自查自评；年度考评由市安委办组织实施。

　　第十一条　责任单位按《南宁市安全生产目标管理考核评分细则》（以下简称《细则》）进行考核。各责任单位根据考核的内容按《细则》进行自查自评，分别在当年7月10日和翌年1月10日前将《南宁市安全生产工作履职报告书》逐条逐项填好，并由行政主要负责人签字盖章后报到市安委办。

　　第十二条　责任人按所分管的责任单位和分工予以考核。

　　第十三条　责任单位安全生产目标管理的年度考评方式以资料审查，现场核查为主，具体方式由市安委办研究提出，市安委会审定。

　　第十四条　对责任单位、责任人的安全生产目标管理考核、奖罚，由市安委办提出考核意见，市安委会审核，报市政府常务会议审定。


第五章　考核评分

　　第十五条　责任单位按《细则》考核评分。按《细则》评定的得分为责任单位实际得分，实际得分乘以档次系数后的得分为责任单位最终得分。

　　第十六条　责任单位安全生产目标管理考核实行量化计分考核。年度目标考核基本分数为100分，设四个考评等级。实际得分90分（含90分）以上的为优秀；80分-90分以下的为良好；70分-80分以下的为合格；70分以下的为不合格。

　　第十七条　根据各责任单位安全生产工作的实际情况，责任单位按工作覆盖面和工作难度等综合情况分为四个档次，实行按档次加分制度。第一档次的责任单位系数为120；第二档次的责任单位系数为110；第三档次的责任单位系数为105；第四档次的责任单位系数为100。各责任单位的加分档次由市安委办提出，报市安委会批准后执行。

　　第十八条　第一至第三档次的责任单位在考核年度内存在以下情况的，取消加分：
　　（一）以本辖区、本部门所辖经济类型、所有行业企业从业总人数为基数，千人死亡率和千人重伤率超过当年《南宁市安全生产工作目标责任书》规定指标的；
　　（二）发生一次死亡3人以上（含3人）、直接经济损失100万元及其以上的重大责任事故的；
　　（三）年度考核实际得分在80分以下的；
　　（四）年度各类责任事故死亡人数超出市政府、市安委会下达的年度事故死亡人数控制目标的。

　　第十九条　责任单位在考核年度内发生一次死亡3人以上（含3人）重大责任事故或超出市政府、市安委会下达的年度各类责任事故死亡人数绝对控制目标的，取消奖励资格。

　　第二十条　责任单位在考核年度内发生一次死亡10人及其以上，或者一次造成直接经济损失500万元及其以上的特大及其以上责任事故的，评为不合格等级。

　　第二十一条　责任人年度考核评分按分工和所分管的责任单位的考核得分情况综合评定。以县区、开发区年度考核最终得分的平均分为基本分，基本分乘以档次系数得出的分数为责任人的年度最终得分。

　　第二十二条　责任人加分档次分三个档次。第一档次的责任人系数为150；第二档次的责任人系数为120；第三档次的责任人系数为100。各责任人的加分档次由市安委办提出，报市安委会批准后执行。

　　第二十三条　责任人分管的责任单位在考核年度内发生一次死亡10人及其以上，或者一次造成直接经济损失100万元及其以上的特大及其以上责任事故的，取消奖励资格。

　　第二十四条　责任单位、责任人的考核评分结果以市安委会下文为准。


第六章奖罚办法

　　第二十五条　责任人、责任单位的有关责任人均须缴纳责任金。市政府市长个人缴纳责任金3000元，副市长、秘书长个人缴纳责任金2500元，副秘书长及责任单位行政主要负责人个人缴纳责任金2000元，分管安全生产工作的负责人个人缴纳责任金1500元，责任单位的安全生产监督管理或安全生产管理部门的主要负责人个人缴纳责任金1000元（有多个安全生产监督管理或安全生产管理部门的，上缴责任金的人员须经市安委办核准）。安全生产责任金纳入市财政局安全生产目标管理责任金专户。

　　第二十六条　年度考评最终得分是责任单位、责任人年度安全生产目标管理奖罚的主要依据。对责任人、责任单位有关责任人的具体奖罚办法是：以年度考核最终得分80分为基准分，达到80分以上（含80分）的，返还安全生产责任金。超80分的部分，按每超出1分奖励责任人、责任单位有关责任人的责任金100元；年度考核最终得分不足80分的，按每降低1分扣减责任人、责任单位有关责任人的责任金100元；年度考评为不合格等级的责任单位的责任人的责任金全部扣除。所扣除的责任金作为市级安全生产目标管理奖励基金，纳入市财政局安全生产目标管理责任金专户。对安全生产工作年终考核最终得分在90分以上（含90分）的责任单位的有关责任人、市政府相关责任人，另再给予当年上缴责任金相同额度的奖励。

　　第二十七条　责任人、责任单位的有关责任人安全生产目标管理考核奖励金由同级财政核拨。

　　第二十八条　年度考核最终得分达到90分以上（含90分）的责任单位，其安全管理机构（含安委会、安全生产监督管理或安全生产管理部门）的成员可人均按责任单位分管安全生产工作负责人个人所获得奖励金额的50%予以奖励，每人具体奖励额度由责任单位决定，奖励金由各责任单位自行解决。

　　第二十九条　凡年度考评获优秀等级的责任单位优先参评国家、自治区年度安全生产工作先进单位。

　　第三十条　凡年度考评为不合格等级的单位给予下列处罚：
　　（一）取消该单位市级各类综合性奖项评先资格予以戒免；
　　（二）第一责任人和分管责任人安全生产管理工作年度考核为不合格；
　　（三）责任单位在“南宁市目标管理”工作年度考核中扣3分。


第七章　附 则
　
　　第三十一条　各责任单位可根据本办法精神，制定本单位安全生产目标管理考核奖罚兑现的具体办法，并报市安委会备案。奖励资金自行解决。

　　第三十二条　各级、各部门及各企事业单位可根据本办法，结合实际制订本级、本部门、本单位的安全生产工作目标管理考核、奖罚办法。

　　第三十三条　本办法由市安委办负责解释。

　　第三十四条　原《南宁市安全生产目标管理考核暂行办法》（南府发〔2003〕128号）自本办法发布之日起废止。

　　第三十五条　本办法从2004年度起实施。