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试论宅基地使用权

王明水


【内容提要】宅基地使用权是用益物权的一种，我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量极少，且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，也仅有四个条文，规定比较简单，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。本文通过对宅基地使用权的概念特征、宅基地使用权设定、变更的生效条件和现阶段宅基地使用权能否流转等问题进行了探讨，并对农村宅基地使用权制度的完善提出了看法。
【关键词】宅基地使用权 设定 流转 法律思考


　宅基地使用权是用益物权的一种，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），以专章的形式规定了“宅基地使用权”。宅基地使用权不仅关系到农民群众的切身利益，而且关系到农村的稳定和繁荣，关系到着国家和社会的可持续发展。因此，研究和探讨宅基地使用权，对全面地保护农民的利益，促进农村经济的发展和农民生活水平的提高有着十分重要的意义。
一、 宅基地使用权的概念及其特征
　　宅基地属于集体建设用地的一种。宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造个人住及其附属设施的权利。宅基地使用权是用益物权的一种，宅基地包括建有房屋的和将要建造房屋的空白宅基地，其所有权归集体经济组织，农村村民只有使用权。《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”概括起来，宅基地使用权有以下几个特征：
1、主体的特定性。宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，只有集体经济组织内的成员和农户才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地使用权。城镇非农业户口的居民以及集体经济组织以外的人一般不能申请宅基地。
2、设定的限制性。根据现行的土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。
3、权利的福利性。农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的或仅支付很少的费用，只要符合法定的申请条件,就可以取得宅基地使用权，获取基本的生活条件。当农村村民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用，并且这种使用是受法律保护的,任何单位和个人不得随意侵犯，且宅基地上的房屋消灭后,使用权人对宅基地的使用权仍然存在,可以重新建造房屋。目前，在我国农村还有很多农民居住在世代相传的“老宅子”里。这种宅基地使用的无偿性和永久性，表明宅基地使用权具有一定的福利性质。
二．宅基地使用权取得、变更的生效要件
　　根据现行的法律规定，我国宅基地使用权的取得、变更采用的是登记对抗主义，而非登记生效主义。宅基地使用权不以登记为生效要件，未经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，无需进行变更或注销登记：
1、我国现行法律没有规定登记是设定宅基地使用权的生效要件，未经登记，宅基地使用权依然生效。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第62条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第44条第二款规定：农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。从上述宅基地使用权设定的法律规定看，宅基地使用权只要经过乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准即可，没有规定设定宅基地使用权以登记为生效要件。宅基地使用权和建设用地使用权同属于用益物权，但《物权法》第139条就明确地规定了设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用人发放建设用地使用权证书。
2、宅基地使用权人可自愿申请宅基地使用权登记。现行的土地管理法规虽然没有设立宅基地使用权必须登记的法律规定，但当事人根据具体情况，自愿申请宅基地使用权登记的，应给以登记。国土部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中就提出了加强农村宅基地记发证的要求。根据该通知精神，市、县国土资源管理部门在村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，提出了要加快农村宅基地土地登记发证工作，以充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用。《物权法》第155条规定： 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。可见，土地管理相关法规鼓励当事人申请宅基地使用权的登记。
3、宅基地使用权的变动以占有为其公示方法。宅基地使用权是物权的一种，属于不动产权利，依据物权法的规定，不动产物权以登记为其公示方法，但现行法规没有规定宅基地使用权的登记制度。究其原因，主要是宅基地使用权的主体在现行法下仅限于本集体经济组织的成员，相互熟悉，再加上现行法律限制宅基地使用权的流转，本村村民占有宅基地上的房屋即足以公示其对相应范围内的宅基地享有使用权，因此，宅基地使用权的变动可以以占有为其公示方法，但已经登记的宅基地使用权变动的，应按《物权法》第155条规定及时办理变更登记或注销登记。

三、宅基地使用权现阶段具有不可流转性
　　对于农村宅基地使用权能否转让，学界有不同的观点，有的学者认为，宅基地使用权可以在城乡之间自由转让；反对者则主张，农村宅基地使用权不能在城乡之间转让，只能在农村集体经济组织内部进行。笔者通过对现行土地管理法规的研究，认为我国现阶段禁止农村宅基地的流转，宅基地使用权不能进入通常的民事流转或交易。
1、现行法规严格限制宅基地使用权的自由流转。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据该条规定，宅基地的使用权不可以转让。《物权法》第一百八十四条下列财产不得抵押之第二款规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，我国《担保法》第三十七条也早已作了相应的规定，不允许以宅基地使用权设定抵押。1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第二款规定：“农村的住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”通过以上规定可以看出，现行法律确定宅基地使用主体仅限于农民，无论宅基地及建于其上的房屋均不得向外转让。《土地管理法》第62条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”根据以上规定确定：我国宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得转让、不得出租，宅基地使用权人享有的权利仅限于占有和使用。
2、农村宅基地的福利性质及社会保障功能，不允许农村宅基地在城乡之间自由转让。目前，我国农村宅基地制度具有确保农民的基本生活居住条件，最终维护农村社会秩序的稳定的意义。根据现行的土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富，结果均等，富者不能多占，贫者不会少得，体现了强烈的社会公平，实现了基本的社会保障。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户居民不因贫穷而流离失所，能真正起到使农户安居乐业的作用。如果允许流转，一旦农民进城打工无法在城市立足，丧失了生活来源，将会沦为无居无业的失地农民，因此，在农村村民社会保障制度尚未完全建立的情况下，限制农村宅基地使用权流转有利于农村社会稳定。
3、我国人多地少的现状不允许宅基地自由流转。我国面临的人地矛盾是世界上最突出的,我国用不到世界10%的耕地,养活占世界20%左右的人口。随着城市化进程的加快,我国耕地呈逐年减少的态势。现行中国耕地红线是18亿亩。2009年6月23日国务院新闻办公室举行新闻发布会，国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动，坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。在人多地少的现实困境下,切实保护农业用地是我国的基本国策,是各级政府都必须关切的头等大事。在可垦荒土地不多,人口快速增长的情况下,宅基地多是从农用地中分离出来的。如果允许宅基地使用权流转,在高额利润的驱使下,许多农户会利用各种方式侵占农用地建筑房屋,获取收益。为了保护农用地,稳定粮食生产,必须严格限制农用地转为建设用地,严格禁止宅基地流转。

四、完善宅基地使用权制度的几点思考

　　近年来，随着农村经济的发展和农民物质文化生活水平的不断提高，农村住宅建设进入了新的发展时期，农村宅基地总体上纳入了依法管理轨道。但当前也存在一些问题，一些村庄不同程度地存在着建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地以及未批先占、抢占、越权批地、非法转让宅基地等问题，既影响了保护耕地基本国策的贯彻落实，也不利于农村村庄建设和经济发展，也扰乱了土地管理和村庄建设秩序，而且也容易产生宅基地纠纷和资源浪费，引发社会矛盾和不安定因素，给农村社会稳定带来不良影响。这些问题的存在，与现阶段宅基地使用权制度存在的缺陷有很大关系。为此，有必要对现行的宅基地管理制度进行完善。
1、完善宅基地使用权立法。我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低，《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，但也仅只有四条（152条-155条）的内容，对宅基地使用权的规定比较简单，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。虽然土地管理法等规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的宅基地使用权制度。因此，应进一步完善宅基地使用权法立法，建立完整的宅基地使用权制度，对宅基地使用权的概念、取得方式、生效条件、权利行使、消灭、流转、法律责任等内容作出详细规定。
2、建立宅基地使用权登记制度。宅基地使用权属于不动产物权，根据物权法的规定，不动产物权的设立、变更、消灭应进行登记，而现阶段农村宅基地使用权登记制度欠缺。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号），对加强农村集体土地管理和农村集体土地登记工作提出了要求，但均不属于法律的强制规定，且进展缓慢，农民主动登记的不多，不利于农村宅基地管理，不利于有效地节约和保护耕地。因此，建立宅基地使用权登记制度，对宅基地使用权的取得、变更实行登记生效主义大有不要。
3、规范宅基地使用权的继承。根据现行的法律规定，宅基地所有权本身属于农村集体所有，使用权人只能是本集体经济组织的成员。宅基地本身不能继承，但宅基地上的房屋属于公民的财产，可以依法由继承人继承的，根据地随房走的原则，宅基地可由继承人继续使用。对照前述规定，如果继承人是本村村民的，继承人有权继承不存在争议；但如继承人不是本集体经济组织成员，包括其它集体经济组织的农民和城镇居民，如果允许继承，与现行土地管理法及相关法规规定宅基地使用的对象为本集体经济组织成员相悖。即使继承人是本集体经济组织成员继承后其宅基地面积超过规定标准的如何处理，现行法规也没有规定，对此，有必要对农村宅基地上的不动产继承问题从法律层面上加以规定。
4、适度放松宅基地使用权的流转。我国现阶段对农村宅基地的流转持否定态度，但如果完全禁止宅基地使用权的流转又不完全符合农村的实际，不能促进用益物权使用价值的实现，更不能体现农村宅基地的资产价值。为此，有必要在制度上作出规定，对宅基地的使用权的流转适度放宽，对下列条件的农户可允许转让宅基地使用权及其宅基地上的房屋：一是有稳定的非农职业，且已参加了社会保障的。二是已经在城市购买商品房，且全家迁入城市生活。三是宅基地已经超过标准面积，允许流转超过标准面积的宅基地。四是有两处以上宅基地，允许流转其中一处宅基地。在转让对象上可区分单纯农村宅基地使用权的转让和农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让，允许未建房屋农村宅基地使用权在本集体经济组织内部，允许宅基地上有房屋的宅基地使用权在不同经济组织的农户之间转让。

【参考文献】
1、陈佳：《物权法实施中的疑难问题》，中国人民公安大学出版社2009年7月
2、卞耀武、李元：《中华人民共和国土地管理法释义》北京:法律出版社,1998年12出版。
3、刘利：《集体所有制下的宅基地使用权研究》，《安徽农学通报》2007年第13期。
4、张光宏：《农村宅基地使用权制度问题研究》，《中国农地法律网》2008年8月23日。
5、许建苏《农村宅基地使用权制度探讨》，《江苏土地市场网》2007年3月30日。

本案是否构成在公共交通工具上抢劫

作者：彭箭 何仕元 江西省吉水县人民法院


基本案情:
2000年8月12日, 邓六根、周小民、谢春明、谢爱众、邓脚苟五人从广东省从化市乘坐吴言华所有的赣D20308客车回吉水。途中，客车两次停靠在路边饭店吃饭，且两家饭店都有强行拉客吃饭的现象，其中邓脚苟还挨了店主的打。邓六根等五人则认为车主、司机与店主是合伙的，于是邓六根提议等到吉水下车时，向车主及司机索要医疗费和车费，其余四人一致同意。13日晚9时许，当该车行至吉水县双村镇连城村路段时，邓六根等五人闯进驾驶室，先叫司机停车；车停后，邓六根提出要车主吴言华交出2000元钱，吴不肯，于是邓六根从车上找出一根短钢管对吴言华及司机曾军辉、邓远如进行殴打，周小民用脚踢吴言华，谢春明、谢爱众则从车上找出两只空啤酒瓶，敲掉瓶底后对吴、邓、曾三人进行威胁。在此情况下，吴言华被迫交出600元钱给周小民，谢春明还从曾军辉身上抢走一只BP机。随后，邓六根等五人逃离现场。
分歧：
第一种意见认为：本案五被告乘坐公共交通工具，在运营中的交通工具上采用暴力、胁迫的方法，对司售、乘务人员实施抢劫，构成抢劫罪，且具有在公共交通工具上抢劫的加重处罚情形，应适用刑法配置的十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产的刑罚。
第二种意见认为：本案五被告构成一般抢劫罪，应适用刑法配置的三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金的刑罚。
评析：
本案五被告构成抢劫罪没争议,争论的焦点是五被告是否构成在公共交通工具上抢劫。
最高人民法院《关于审理抢劫案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：刑法第263条第（二）项规定的“在公共交通工具上抢劫”，既包括在从事旅客运输的各种公共汽车，大、中型出租车，火车，船只，飞机等正在运营中的机动公共交通工具上对旅客、司售、乘务人员实施的抢劫，也包括对运行途中的机动公共交通工具加以拦截后，对公共交通工具上的人员实施的抢劫。
从以上解释可分析出在公共交通工具上抢劫的公共交通工具需具有以下特性：
1：公共交通工具具有“公共性”。所谓公共性， 是针对公共交通工具的服务对象的范围而言的。认定公共交通工具，必须要看其是否服务于全社会不特定的人员。也就是说，这种交通工具对所有不特定的人员都有运输的义务，全社会不特定人员都有乘坐使用的权利。严厉打击在公共交通工具上抢劫，主要是考虑到侵害行为的实施会对社会不特定的大多数人构成人身威胁，其主观恶性和社会危害性都大于对某个特定人员和特定交通工具的抢劫，所以将其列为打击重点，在量刑上提高了一个档次。
2：公共交通工具必须具有“客运性”。所谓客运性，是针对公共交通工具的承运对象而言的。实践中，公共交通工具分门别类，有的公共交通工具是专门以运载旅客的，有的则是专门用以运载货物的。我们认为，在公共交通工具上抢劫的交通工具必须是担负旅客承运任务，或以旅客运载为主的公共交通工具。这自然排除了专门运载货物的货车、货船、货运飞机等货运公共交通工具。因为这一类的公共交通工具是以运载货物为主，抢劫犯罪行为人的主观目的是占有承运的货物，加上货运公共交通工具受可乘坐的空间范围的限制，承运的人员也较少，对不特定的大多数的人身不构成威胁。即使这种抢劫也对驾驶员和个别押运人员人身构成了威胁，原则上也应按照一般的抢劫犯罪来实施处罚，而不能视为“公共交通工具”上抢劫。
3：公共交通工具必须具有“运营性”。所谓运营性，是针对侵害行为实施时公共交通工具的状态而言的。也就是说，认定公共交通工具上抢劫应该看该交通工具是否处在正在运营的状态。运营状态的公共交通工具处于高度危险状态，乘客处于其中，对犯罪行为的抵抗意志及抵抗条件都受到很大的限制。首先该交通工具空间狭小，处于与社会相对隔绝的状态，犯罪行为不易被社会发现；其次，该交通工具处于运营状态，乘客要躲避抢劫犯罪的条件受到限制。所以说在交通工具上的抢劫犯罪较一般场合的抢劫具有更大的社会危害性，这也是刑法将其列为打击重点，提高量刑的原因之一。当然，公共交通工具在营运途中的临时停车，或犯罪分子拦截运营中的交通工具后的被迫停车，此时的公共交通工具只是相对的静止状态，正在执行运营的任务并未结束，且交通工具仍处于封闭隔绝状态，所以，对行为人在这种情况下实施的抢劫，仍应认定为在“公共交通工具”上抢劫。
综上，判断是否构成在公共交通工具上的抢劫，首先，看该交通工具是否具有公共性，即该交通工具是否承载社会公众乘客；抢劫行为是否危及到不特定的公众乘客。其次，该交通工具是否处于运营状态，包括处于相对封闭隔绝的暂时停止状态。
具体到本案，五被告因怀疑客车车主及司机与饭店老板宰客有联系，从而起意要向车主及司机索要医疗费和车费；实际中，五被告也仅对车主及司机采取暴力、威胁行为进行抢劫，而在有条件的情况下，未对其他任何乘客进行抢劫，即五被告的抢劫对象有针对性，对交通工具上其他不特定的多数人的人身未构成威胁，这与解释规定的在运营中的机动公共交通工具上对旅客、司售、乘务人员实施抢劫不符。其次，本案五被告针对车主及司机进行抢劫，其性质与对货运公共交通工具上的货主与司机进行抢劫一样，而对货运交通工具上的货主与司机进行抢劫属一般的抢劫。再次，从刑法谦抑性的价值目标出发，本案宜定为一般抢劫罪。
综上，笔者赞同第二种意见。