广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法的通知
广西壮族自治区人民政府
广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法的通知
桂政发〔2009〕16号
各市、县人民政府，自治区农垦局，自治区人民政府各组成部门、各直属机构：
现将《广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法》印发给你们，请认真组织实施。
广西壮族自治区人民政府
二○○九年二月十日
广西壮族自治区危旧房改住房改造暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了规范危旧房改住房改造，集约利用原有住宅用地，改善居住条件和环境，解决城镇中低收入家庭住房困难，根据国家有关规定，结合本自治区实际，制定本办法。
第二条 在本自治区行政区域内危旧房改住房改造，适用本办法。
第三条 下列情形之一的危旧房改住房，可以改造：
（一）经房屋安全鉴定机构鉴定为危险住房的；
（二）竣工年限超过建筑设计使用年限的；
（三）1982年12月31日前竣工，结构不合理，使用功能不齐全，配套设施不完善的；
（四）大板住房竣工年限超过20年的；
（五）不符合建筑抗震设防要求的。
危旧房改住房建筑面积占该住宅小区住房总建筑面积70％以上的，可以对小区全部住房进行整体改造。
第四条 危旧房改住房改造必须符合城乡规划以及住房建设政策，有利于改善居住条件。
第五条 危旧房改住房改造遵循政府引导、业主自愿、市场运作、综合整治、配套建设的原则。
第六条 危旧房改住房改造资金通过市场运作方式解决，主要采取政府政策扶持、单位和个人自筹、银行贷款、市场开发等办法多渠道筹集。除国家另有政策规定外，原则上财政不给予资金补助。
第七条 自治区住房制度改革委员会负责对全区危旧房改住房改造工作进行指导和监督，各市、县住房制度改革委员会负责对本行政区域内危旧房改住房改造工作进行指导和监督，自治区直属单位住房制度改革委员会负责对在南宁市的中直、区直单位危旧房改住房改造工作进行指导和监督。自治区、市（区直）、县住房制度改革委员会办公室具体负责危旧房改住房改造的实施和管理工作。
县级以上人民政府发展改革、财政、建设、规划、国土、房产等有关部门按照各自职责，配合各级住房制度改革委员会做好危旧房改住房改造的管理工作。
第二章 项目审批
第八条 危旧房改住房土地使用权单位或者业主委员会（以下统称建设单位）负责危旧房改住房改造的组织协调和管理工作。
第九条 建设单位改造危旧房改住房向当地住房制度改革委员会（在南宁市的中直、区直单位改造危旧房改住房向自治区直属单位住房制度改革委员会，下同）提出申请， 并根据本办法第三条规定的危旧房改住房情形提交下列相关材料：
（一）申请书；
（二）不符合建筑抗震设防要求的鉴定书、房改住房使用年限的有关证明材料、房产主管部门设立的房屋安全鉴定机构或者有检测资质的建设工程质量鉴定机构出具的危险住房鉴定书等；
（三）划拨国有住宅土地使用权证书；
（四）房屋权属证明；
（五）原住宅区总平面图；
（六）规划主管部门核准的新建住房规划设计条件；
（七）全体房改住房（含上市交易过的房改住房，下同）产权人同意改造的意见书；
（八）项目改造方案。
第十条 当地住房制度改革委员会应当自收到建设单位申请之日起10个工作日内进行审查，提出意见后报上一级住房制度改革委员会审批。上一级住房制度改革委员会应当自收到建设单位申请之日起10个工作日内审批。设区城市住房制度改革委员会审批所辖县（市）的方案和结果要在5个工作日内报自治区住房制度改革委员会办公室备案。
建设单位凭住房制度改革委员会同意危旧房改住房改造的批准文件，到当地有关部门申请办理危旧房改住房改造项目的立项、报建等有关手续。
第三章 改造方式及收费政策
第十一条 建设单位可以选择本办法第十二条或者第十三条规定的改造方式实施。
第十二条 利用原有划拨国有住宅土地以限价住房方式进行危旧房改住房改造的，改造后的住房建筑面积属于还建住房面积部分应分摊的土地出让金，根据《广西壮族自治区已购公有住房上市交易暂行办法》有关规定，按照新取得建设用地规划许可时标定地价的10%确定，列入建设成本，但已上市交易过的房改住房除外。
改造后的住房建筑面积不属于还建住房（以下简称非还建住房）面积部分的土地出让金，按照新取得建设用地规划许可时标定地价的40%确定，列入建设成本，但不得低于国家规定的最低价标准。
还建住房面积和非还建住房面积由当地住房制度改革委员会办公室审定。
建设单位依照前款的规定向当地国土资源管理部门缴纳土地出让金后，国土资源管理部门应为其办理土地出让手续。
第十三条 参照经济适用住房方式进行危旧房改住房改造的，原划拨土地的性质保持不变，待新建住房上市时按有关规定缴纳土地出让金。
第十四条 危旧房改住房改造，免缴城市基础设施配套费等各种行政事业性收费。建设单位凭住房制度改革委员会同意危旧房改住房改造的批准文件，到相关部门办理该项目的行政事业性收费减免手续。
第十五条 未购买公摊面积的房改住房，房改住房产权人应当按照原购房时的价格及政策计算缴纳原房改住房应分摊的公用建筑面积价款后，公用建筑面积计入房改住房产权人应有的住房建筑面积。
房改住房产权人缴纳的公用建筑面积价款存入当地住房制度改革委员会办公室在银行开设的专户，作为原住房产权单位出售公有住房资金管理使用。
第十六条 各市住房公积金管理中心（分中心）应当支持危旧房改住房改造，积极发展个人住房贷款业务，提高住房公积金的使用率。
第四章 补偿与安置
第十七条 建设单位应当依照本办法的规定及改造补偿安置协议的约定，对房改住房产权人进行补偿、安置，所发生费用，均列入建设成本。
第十八条 房改住房改造原则上实行住房产权置换，经房改住房产权人同意也可以实行货币补偿。
第十九条 实行住房产权置换的，原则上在原地按照原房改住房建筑面积与房改住房产权人进行置换。建设单位与房改住房产权人另有约定的，从其约定。
置换的房改住房建筑面积按照《房屋所有权证》标明的建筑面积与本办法第十五条规定的公用建筑面积合并计算；但在本办法施行前扩建的（私自扩建的除外），扩建的住房面积应当一并计入置换的房改住房建筑面积。
置换的住房建筑面积与原房改住房建筑面积不一致的，建设单位应当与房改住房产权人按照本办法第二十条的规定结算住房产权置换的差价。
第二十条 实行货币补偿的，补偿金额根据房改住房的区位、用途、建筑面积、成新、楼层等因素，由建设单位与房改住房产权人协商确定。
第二十一条 实行住房产权置换需要临时安置的，在临时安置期限内，房改住房产权人自行安排住房的，建设单位可以支付临时安置补助费；由建设单位提供临时周转房的，建设单位不支付临时安置补助费。临时安置补助费由房改住房产权人与建设单位参照被改造房改住房同类地段的住房租金标准和现行有关规定协商确定。
建设单位可以对房改住房产权人支付搬迁补助费。搬迁补助费标准由房改住房产权人与建设单位参照当地搬迁市场价格协商确定。
第二十二条 建设单位应当与全体房改住房产权人分别签订改造补偿安置协议。
实行住房产权置换的，改造补偿安置协议应当明确约定置换住房的建筑面积及其差价补偿的计算办法、搬迁期限、临时安置办法、选房办法、办理《房屋所有权证》需要缴纳的有关税费和违约责任等内容。
实行货币补偿的，改造补偿安置协议应当明确约定补偿金额、付款方式、付款期限、搬迁期限及搬迁补助费等内容。
第二十三条 建设单位可以通过招标投标方式选择具有相应资质的房地产企业或者建筑施工企业（以下统称代建单位）进行危旧房改住房改造。
选择代建方式改造的，建设单位应当向代建单位出具委托书，并签订项目代建合同。其内容包括：危旧房改住房状况、改造范围、补偿方式、补偿安置资金、周转用房、项目建设保证金、新建住房的套数、总建筑面积和违约责任等内容。
项目代建合同签定后20日内由建设单位报当地住房制度改革委员会办公室（在南宁市的中直、区直单位报自治区直属单位住房制度改革委员会办公室，下同）备案。
第二十四条 建设单位或者代建单位应当在实施危旧房改住房拆除前7日内，到当地住房制度改革委员会办公室指定的银行开设专户，存入不低于危旧房改住房改造补偿安置资金总额的资金，作为项目建设保证金。项目建设保证金可按危旧房改住房改造项目的进度，经当地住房制度改革委员会办公室审核同意后回拨使用。
建设单位或者代建单位应当委托具有相应资质的房地产评估机构对被改造住房进行价格评估，评估结果作为缴存项目建设保证金的依据。
第二十五条 建设单位按照本办法第二十二条、第二十三条和第二十四条的规定办理有关手续后，方可组织拆除危旧房改住房。
建设单位或者代建单位应当依法选择具有相应资质的房屋拆除企业实施对危旧房改住房的拆除。
第二十六条 建设单位改造危旧房改住房时需一并拆除供电、供水、供气、电信、邮政、环卫、消防等市政公用设施的，应当按照规划设计方案安排迁移、还建或者给予适当补偿；在还建的市政公用设施交付使用前，应当先建临时市政公用设施。
第五章 建设管理
第二十七条 新建住房的规划设计，应当充分利用原有土地资源，按照城市规划要求，对新建住宅区的配套设施、环境等进行综合考虑，适当提高住宅区容积率，做到布局合理、功能齐全。
第二十八条 按本办法第十二条规定的方式改造的，新建住房为普通住房，其套型建筑面积按照国家和自治区的有关规定执行。
按本办法第十三条规定的方式改造的，还建住房可按原房改住房面积建设，也可以适当扩大建筑面积，但面积扩大后，不得超过普通住房控制面积标准；非还建住房套型建筑面积控制在90平方米左右。
新建住房的建设标准参照现行商品住房的建设标准建设（包括门、窗、给排水、电、管道燃气、小区绿化，预埋电话、电视、网络线路等）。
第二十九条 新建住房需要配套建设车库、车位等设施的，应当按照城市规划的要求配套建设。
新建住房的车库、车位，房改住房产权人在同等条件下享有优先购买权。
第六章 住房供应
第三十条 对非还建住房，应当按照下列顺序供应：
（一）未享受过房改购房政策的建设单位职工家庭；
（二）享受过房改购房政策但住房建筑面积未达标的建设单位职工家庭；
（三）建设单位职工购房后有剩余住房的，由本级住房制度改革委员会办公室按照下列顺序调剂：1、同级政府的其他单位中满足本款第（一）项、第（二）项规定条件的职工家庭；2、当地城镇无住房中低收入家庭。
按本办法第十二条规定的方式改造的，根据前款第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定供应后还有剩余住房的，可以向当地城镇居民供应。
第三十一条 购买非还建住房实行申请、审批和公示制度。对符合本办法第三十条规定条件的，由建设单位提出初审意见后报当地住房制度改革委员会办公室审查发放准购证。
第三十二条 按本办法第十二条规定的方式改造的，非还建住房按确定价格供应。住房价格由土地出让金、改造补偿安置费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、税金、利息、利润等构成。危旧房改住房改造项目的利润不得超过该项目总造价的7%。具体住房价格由有资质的审计机构审核，报当地住房制度改革委员会办公室确认、公布，同时报自治区住房制度改革委员会办公室备案。
按本办法第十三条规定的方式改造的，非还建住房按经济适用住房价格构成因素确定的价格供应。其住房价格由划拨土地价款、改造补偿安置费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、税金、利息、利润等构成。危旧房改住房改造项目的利润不得超过该项目总造价的5%。具体住房价格由有定价权的价格主管部门会同住房制度改革委员会办公室依据经济适用住房价格管理的有关规定进行核定、公布；同时报自治区住房制度改革委员会办公室备案。
以上两种住房类型的价格为均价，具体每一套非还建住房的价格，由建设单位会同代建单位根据户型、朝向、楼层等因素计算差价。
第三十三条 按本办法第十二条规定的方式改造的，还建住房建筑面积大于原房改住房建筑面积的，其超出部分由房改住房产权人按照非还建住房的确定价格执行。
按本办法第十三条规定的方式改造的，还建住房建筑面积大于原房改住房建筑面积但小于房改住房产权人应享受的住房面积控制标准的，其超出部分由房改住房产权人按照该项目经济适用住房价格执行。还建住房建筑面积大于原房改住房建筑面积且超出房改住房产权人应当享受的住房面积控制标准的部分，执行市场价。
还建住房建筑面积小于原房改住房建筑面积的，其不足部分由建设单位按照本办法第十九条第三款的规定给予货币补偿。
第三十四条 危旧房改住房改造项目竣工后，建设单位应当向当地住房制度改革委员会办公室报送项目竣工验收报告、缴纳土地出让金的付款凭证等相关资料。住房制度改革委员会办公室自收到建设单位报送的材料之日起20个工作日内进行审查，对符合本办法规定的改造项目，核发危旧房改住房改造项目确认书。建设单位参照《市场运作方式建设住房办证办法》的有关规定，凭《危旧房改住房改造项目确认书》、《房屋权属初始登记申请表》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等有关材料分别到当地房产、土地管理部门办理个人房屋所有权和土地使用权手续。
第三十五条 按本办法第十二条规定的方式改造的，还建住房和非还建住房属于限价住房，在取得《房屋所有权证》后可按照商品住房的有关规定上市交易。
按本办法第十三条规定的方式改造的，还建住房性质不变。非还建住房属于经济适用住房，在取得《房屋所有权证》后可按国家和自治区经济适用住房管理的有关规定上市交易。
第七章 物业管理
第三十六条 改建住房交付使用后，按照《物业管理条例》的规定选举新的业主委员会和选择物业服务企业。物业服务企业要按照物业管理的法律法规与业主委员会签订有关合同，加强售后服务和管理。
第三十七条 新建住房专项维修资金按照住房和城乡建设部、自治区的有关规定交存、使用、管理和监督。
第八章 附 则
第三十八条 房改住房产权人自改自建自用住房，且按原住房套数新建四层以上公寓住房的，可由建设单位参照本办法和全额集资建房政策进行危旧房改住房改造，原划拨土地的性质不变。还建住房属于集资建房，套型建筑面积按原房改住房面积或者本人应享受的住房面积标准执行，超标部分执行市场价。
第三十九条 危旧的未售公有住房改造参照本办法执行。
还建的未售公有住房可按照房改住房政策出售、出租给单位职工。
第四十条 按本办法第三十三条或者第三十八条规定超过职工应享受住房面积控制标准部分的价款，按自治区的房改有关管理规定执行。
第四十一条 本办法所称房改住房是指按照国家和自治区住房制度改革政策出售给职工的住房。
限价住房是指建设单位进行危旧房改住房改造时，按照本办法通过限定的土地价格、住房供应对象、住房套型建筑面积、项目改造利润等措施建设的住房。
第四十二条 本办法自下发之日起施行。
试论我国民事审判监督程序启动主体
作者：马锦善
论文提要：
我国现行民事审判监督程序的启动主体具有多元化、职权化的特点，造成诉讼秩序混乱，终审裁判的既判力不稳定，司法权威不彰，最终导致当事人无限申诉，法院无限再审的局面，因此，从改革审判监督程序启动主体入手，取消人民检察院以抗诉方式启动再审程序的权力，严格限制人民法院依职权启动再审程序的权力，确立以当事人提出申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制。
关键词：民事审判监督程序 启动主体 弊端
审判监督程序，是指人民法院、人民检察院或当事人，认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审，由人民法院对案件进行审理时所适用的诉讼程序。①它是一种非通常诉讼程序，是一种事后救济程序，因此，又称为再审程序。审判监督程序设置的目的在于维护诉讼或裁判的正确性。它在我国民事诉讼司法实践中，对维护社会公平正义，保证法院裁判的公正性、合法性，保护当事人的合法权益，确保司法公正，树立司法权威等方面发挥了积极作用。然而，随着市场经济的逐步发展和审判方式改革的不断深入，特别是我国加入WTO后，民事审判监督程序存在自身制度设计理念的不合理和制度的缺陷日益凸现，其体现在强化有错必纠，却忽视了裁判的既判力，忽视了民事诉讼自身的规律，其中我国现行民事审判监督程序启动主体的多元化、职权化，可以说是导致目前审判监督程序中“无限申诉，无限再审”的主要原因，造成了法院的裁判飘摇不定，司法权威不彰，受到了学术界和实务界的一致评击，改革的呼声越来越高。对此，笔者拟就民事审判监督程序启动主体的改革做一些探讨，以期抛砖引玉。
一、我国现行民事审判监督程序启动主体的规定及弊端。
民事审判监督程序的启动主体是指有权启动民事再审程序的主体。按照《民事诉讼法》的规定，有权提起审判监督程序的，是各级人民法院院长和审判委员会，最高人民法院和上级人民法院，最高人民检察院和上级人民检察院以及符合申请再审条件的当事人。②上述主体主要规定在我国现行《民事诉讼法》第一百七十七条、一百七十八条和一百八十五条。第一百七十七条规定了各级人民法院院长和审判委员会、最高人民法院和上级人民法院提起再审程序的权力，是人民法院代表国家行使审判权，履行法院系统的内部监督而依职权提起民事再审程序。第一百七十八条规定了当事人可以申请再审的权力。第一百八十五条规定了最高人民检察院和上级人民检察院作为国家的法律监督机关，履行对人民法院的民事审判活动的法律监督而行使民事抗诉的权力。第一百七十七条、一百八十五条规定的启动再审程序完全是依职权行使，而不是依当事人的意愿，并且作出生效裁判的本级人民法院及上级人民法院、上级人民检察院均有权启动，且再审的时间、次数亦无任何限制。我国现行的民事审判监督程序启动主体显著的多元化和职权化的特点造成了许多弊端：
（一）再审程序启动主体的多元化和职权化，严重损害了司法权威。司法是法律正义的最终守护神，法律的至高无上是通过司法权威来体现。没有司法权威，法律至上将是一句空话；没有司法权威，国家法律的统一也将遥遥无期；没有司法权威，法院的生效裁判将因为有履行条件的义务人拒绝履行而失去意义；没有司法权威，也就没有司法公正可言。我国《宪法》规定，人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。审判权作为审理和裁判诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的干涉，一旦审判权受到影响或威胁，将从根本上动摇审判权的终局性和权威性，其结果必然是损害社会正义和司法公正。目前影响司法权威的因素除裁判的案件确有少部分错误，法官队伍素质有待进一步提高外，笔者认为最主要的是立法体制上的原因。因为实体公正本身就是一种相对的公正，对同一法律现象，由于人的认知和价值取向的差异，不同的个体站在不同的角度，在法律允许的范围内可能都有不同的评判，即使是资深法官或法学家内部同样会有分歧，而在不同的时间、空间作出评价的依据和标准可能也会发生变化，故法官依据庭审证据堆砌起来确认的法律事实与客观事实有偏差肯定是在所难免。因此，美国联邦法院一位大法官曾说过这样一句话：“我们享有终审权并非是由于我们的判决总是正确的，正好相反，我们的判决被认为是正确的，就是因为我们享有终审权”。但现行的审判监督程序是以“实事求是，有错必纠”为指导思想，为落实这一指导思想，现行《民事诉讼法》对启动再审程序主体采用前苏联计划经济时代的多元化和职权化诉讼模式，除人民法院有依职权直接启动再审程序外，人民检察院提出抗诉，人民法院都应当再审；还有当事人认为案件有错误，也可以申请再审，而再审案件均应中止原判决的执行。然而，这一方式并没有产生预期效果，反而使有些不必要进行再审的案件却拿来再审，甚至出现多次抗诉，多次再审，使本是一桩普通民事案件却要历经几年时间，几级检察院抗诉，打遍几级法院，几次判决，甚至出现多个终审判决的局面，出现 “一个案子可以像翻烧饼一样翻很多次”。③这些反常现象不仅浪费了宝贵的司法资源，而且动摇二审终审制度，使终审裁判的既判力长期处于不稳定状态，法院的独立审判权受到冲击，社会公正与正义受到严重损害，严重降低了我国司法机关在当事人心目中的公信度和权威。因此，“提起再审程序主体的多元化，是导致法院裁判没有司法权威和再审程序混乱的主要原因。”④
（二）审判监督程序启动主体多元化、职权化以及由原审人民法院进行再审，造成再审程序混乱，司法资源浪费。由于现行的审判监督制度启动主体多元化、职权化，启动再审理由宽泛、模糊，启动再审程序随意性大，总是让当事人存在希望。而只要有一线希望，一些当事人总是千方百计地启动再审；同时，人民法院或人民检察院都可以不依当事人意愿自行启动再审程序，强行燃起当事人已平息的纠纷。这种没有严格限制的再审制度导致在司法实践中出现频繁再审就成为必然。启动再审后，按照《民事诉讼法》的规定，再审案件一般依照原审程序进行审理。也就是说，原来是第一审审结的，再审时适用第一审普通程序进行审理（最高人民法院或上级人民法院提审的除外），经过再审后所作的判决、裁定，当事人不服可以上诉；原来是第二审审结的，再审时仍适用第二审程序进行审理，审理终结所作的裁判是终审裁判，当事人不得上诉。而由于当事人对原审法院的信任度本身就存有疑问，一旦再审判决对一方当事人不利就会上诉（原第一审审结的案件）或再次申诉，或到人大、政协上访，或由检察机关提出抗诉，甚至求助新闻媒体，大肆炒作。迫于种种压力，人民法院在现行审判监督制度和当事人反复申诉的情况下，不得不一次次启动审判监督程序，法院不仅耗费大量的人力、物力、财力，浪费有限的国家司法资源，而且使两审终审制度形同虚设。
（三）人民法院和人民检察院依职权启动再审干预了当事人依法行使处分权。由于我国民事审判监督程序受前苏联诉讼体制的影响，再审程序启动主体职权化严重，赋予了人民法院和人民检察院启动再审程序相当大的决定权，却忽视当事人的地位和作用，忽视了当事人的自由处分权。那怕是当事人不愿意提起再审，法院或检察院都可以自行启动再审程序，以国家公权力强行干预当事人的私权利，侵害了当事人的自由处分权。
二、对我国现行民事审判监督程序启动主体的理性反思及改革构想
如上所述，现行审判监督程序启动主体的多元化、职权化的弊端日渐凸显，严重影响了司法权威和终审裁判的稳定，因此，改革现行审判监督程序启动主体已迫在眉睫。近年来，国内学术界及司法实务界对改革审判监督程序启动主体的呼声日渐高涨。笔者认为，从既要维护司法权威、安定法院终审裁判的既判力，又能依法纠借，尊重当事人处分权，经济合理地利用司法资源原则方面出发，借鉴英美法系和大陆法系的立法精神，大胆改革民事审判监督程序启动主体：取消检察机关以抗诉方式启动民事再审程序的权力，确立以当事人申请再审为前提、人民法院审查的启动再审程序机制，严格限制人民法院依职权启动民事再审程序的权力。
（一）取消人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序的权力
我国法律规定，人民检察院是法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院对民事审判活动进行监督的主要方式是民事抗诉。抗诉是人民检察院对人民法院作出的已经发生法律效力的判决或裁定，认为有错误，依法提请人民法院重新审理的诉讼行为。我国民事抗诉制度的设计，是计划经济时代和纠问式诉讼方式时代的产物，但随着社会的进步和审判方式的改革，人民检察院提起抗诉启动再审违背了法律的公平性、正当性、合理性要求，从而导致“在司法实践中，民事抗诉权的行使已越来越背离民事诉讼的基本原理”。⑤具体表现在以下三个方面：
1、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序干预了人民法院独立审判权，违背了法律的正当性要求。我国《宪法》第一百二十六条规定了法院享有独立审判权，任何行政机关、团体、个人不得干涉；同时，根据《宪法》的规定，检察机关是国家的法律监督机关，它的职能应是站在国家的立场上维护国家权益和社会公共利益，保证国家法律的正确实施。它享有公权力，行使公权力，它对法院审判活动和适用法律情况的监督，“只能对法官个人的违法违纪行为实施监督，而不能将法官对案件的审理和裁判活动纳入其监督的范围”。⑥在法院作出终审判决后，由于人民检察院既不是民事案件一方当事人，也不参与案件的审理过程，从司法实践来看，人民检察院提出抗诉案件来源绝大多数是通过当事人申诉引起的，当事人反映的材料一般具有片面性，人民检察院以终审判决不当为由而采用强硬的手段（抗诉）要求法院再审，不仅破坏了二审终审制，而且是以检察权对法院独立审判权进行干预，成为比审判权更大的一种权力，违背了法律的正当性要求和法律的本意，且人民检察院提出抗诉的案件有部分最终没有得到法院的支持，严重损害了司法权威。如果检察机关发现个别案件确有错误，确实需要纠正的，可以通过内部提出检察建议予以解决，这样既能维护司法权威，又能解决检察机关在民事诉讼中尴尬的地位。
2、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序破坏民事案件当事人诉讼地位平等原则，违背了法律的公平性要求。人民检察院提出的抗诉一般是以一方当事人申诉为依托，而人民检察院为证明其抗诉理由成立，就有可能收集相关证据材料，为一方当事人代行举证责任；同时，在再审过程中，不管人民检察院是否派员出庭参加庭审活动，其往往对另一方当事人造成巨大的心理压力，特别是在现代诉辩审判方式下，在抗诉机关派员出庭，而另一方当事人文化素质较低、又没有诉讼代理人的案件，往往会使诉辩双方的诉讼地位倾向一方，严重破坏了民事诉讼当事人诉讼地位平等的原则，从而客观上造成了人民检察院站在一方当事人的立场上反对另一方当事人，以法律赋予的公权力谋取一方当事人的利益，违背了法律的公平性要求。
3、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序侵犯民事案件当事人处分权原则，造成司法资源浪费，违背了法律的合理性要求。民法属于私法范畴，当事人出于诉讼成本考虑，即使认为终审裁判有错，都不愿申请再审，如果检察院不顾当事人意愿而提出抗诉，那么，显违民法理论中当事人处分原则，且造成了不必要的重复劳动及司法源浪费，违背了法律的合理性要求。
（二）确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制
诉权是国民享有的一项基本权利。民事诉权是国民请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。诉权行使所启动的是一个案件（或纠纷）的诉讼程序，一审程序、上诉程序和再审程序组成了一个案件（或纠纷）的诉讼程序。提起再审并不是诉权的再次行使。⑦可见申请再审不是必然引起再审的启动，具有或然性。实务中，频繁启动再审程序，应该说与我们将申请再审权利化的错误观念有关。⑧因此，根据审判监督程序的特殊性和规律性，确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，既能充分尊重当事人处分原则、纠正确有错误的裁判，又能有效地克服诉讼秩序混乱和司法资源浪费的问题，实现司法公正，树立司法权威。具体体现在以下三个方面：
1、符合司法公正的要求。司法公正是以程序公正为基础，以实体公正为依归。裁判的权威性体现在裁判的最终性和不可争执性。当事人当初向法院起诉的有争议的法律关系一旦经法院终审裁判所确定，就意味着当事人和法院均受法院终审裁判的既判力所约束力，禁止当事人和法院就既判事项再行起诉和重复审判，同时，禁止除法院之外的任何权力中止其效力。对于生效裁判如果允许法院之外的外力而中止其效力，显然有违司法裁判的权威性和法律的统一性要求。但由于人的理性是有限的，而依据有限理性作出的任何一个判断都不能保证它是绝对正确的，如果对确有错误的裁判在一定范围内不能得到纠正，又显违司法公正的要求，因此，为了纠正错误司法裁判，法院再审制度才成为必要，并通过法院再审机制对司法裁判错误加以补救。然而，当事人申请再审已不属诉权的再次行使，启动再审是审判机关自身行使纠错的一种功能，应由有审判监督权的上一级人民法院行使。又由于民法属于私法范畴，民事诉讼活动应当遵循当事人处分原则， 当事人对生效裁判如果没有提出再审请求，表明当事人已自愿接受裁判的约束，因此，即使生效裁判确有错误，原则上，人民法院不应依职权启动再审程序。故确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，既能很好地解决当事人处分权与法院审判权之间的矛盾，又能纠正确有错误的裁判，达到司法公正的目的，维护司法权威。
2、符合法院独立行使审判权的要求。申诉权是公民的宪法性权利。当事人申请再审，是指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，认为有错误，向原审人民法院或上一级人民法院申请再次审理并加以改判的诉讼行为。民事诉讼法规定，当事人可以申请再审，其目的是使错误的裁判得以纠正，保障当事人的合法权益，是公民申诉权在民事诉讼中的延伸和发展。由于当事人申请再审并不是诉权的再次行使，而是引起再审程序的一种因素，其与当事人的起诉权和上诉权有着本质的区别，当事人申请再审不等于启动再审。因为审判权是法院或法官对案件进行审理和裁判的权力。从其具体权能上看，审判权可以分为调查权、传唤权、取证权、强制措施权、询问权、程序控制权等维护诉讼程序顺利进行或推动诉讼程序的权力。⑨审判权及其推动诉讼程序的权力当然及于审判监督程序。由于审判监督程序是一种非通常诉讼程序，是对生效的裁判的再次审理，其实质上是对法院终审制度的一种否定，因此，启动审判监督程序，除有权对审判进行监督的上级法院行使外，其他任何机关、团体、个人（包括当事人）都无权行使，否则是对审判权进行干涉。如果将当事人作为启动再审程序的单一主体，那么，即使法律规定当事人申请再审事由多么详尽，也就不可能排除一些当事人为个人目的而滥用甚至恶意利用这种权利，无理缠诉，更为甚者，一些当事人在生效案件进入执行程序后因涉及到切身利益的另行分配时，为了拖延执行就会不择手段申请再审，出现由当事人行使审判职能，使再审成为事实上的三审，一审、二审成为再审的预审阶段，使法院裁判的既判力处于不安定状态，二审终审制就不复存在，司法权威就会荡然无存。因此，欲保证法院终审裁判的权威，就必须通过国家审判权合理限制当事人的申诉权，合理限制再审程序的启动，由法院对启动审判监督程序的合法性进行审查，由人民法院决定是否启动再审程序就具有当然的必要性和正当性，使当事人申诉权与法院审判权找到平衡点。
3、符合当事人处分权原则和诉讼效益原则。我国《民事诉讼法》第十三条规定了当事人处分原则，“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。处分原则作为我国民事诉讼的基本原则之一，贯穿于整个民事诉讼的全过程，这一原则理应得到法院的尊重。只要不涉及损害国家利益，社会公共利益和他人合法权益，民事诉讼当事人可以在私权范围内自由地处分自己的诉讼权利和实体权利。民事审判监督程序虽作为民事诉讼中的纠错程序，同样应当遵循这一原则。司法实践证明，随着国民法制观念和权利意识的逐步提高，国家法制建设逐步完善，审判方式改革的深入，当事人在民事诉讼中一般都能够较好地正确处分自己的实体权利和诉讼权利。同时，综观实行再审制度的国家，大多数是以当事人申请再审为启动再审程序的前提，因此，确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制，具有以下功效：一是使当事人处分权得到充分尊重，使符合法律规定申请再审条件的案件当事人有权选择再审或不再审，避免法院依职权干预当事人处分权，浪费国家有限的司法资源，但最高人民法院审结的案件当事人不得申请再审，因为最高人民法院的裁判具有终局性和最高权威性，不容质疑；二是使不符合再审条件的案件不进入再审程序，避免当事人无理缠诉，无谓浪费诉讼资源；三是符合审判监督的要求，因为上级法院对下级法院具有监督职能，而原审法院不具有自我监督职能，且原审法院的法官因受外来的种种因素影响，难以处于中立地位审理，使当事人对原审法院作出的再审判决的公正性产生合理怀疑，容易造成当事人上诉或不断申诉、上访，增加诉讼成本，相反，当事人对上级法院作出的再审判决则相对较好，容易接受；四是容易保证法律适用的一致性和实现一次再审，因为上级法院整体素质相对高过下级法院，对法律的适用容易达到一致，能够避免因法律适用不一而导致当事人上诉或不断申诉、上访，增加诉讼成本。
（三）严格限制人民法院依职权启动再审的权力
现行《民事诉讼法》规定，人民法院发现生效的裁判“确有错误，认为需要再审”，就可以依职权启动再审程序。由于民事案件属私法范畴，当事人对自己的民事权利和诉讼权利享有完全处分权，因此，法院应当尊重当事人这一处分原则。裁判生效后，即使当事人认为裁判有错误，但未提出再审，即表明其承认该裁判的效力，双方的讼争已归于消灭，如果法院依职权启动再审，将使当事人之间的权利义务关系又重新处于不确定状态，明显是侵犯了当事人的处分权，同时不符合法院在诉讼中处于中立性和被动性的要求，因此，取消原审生效裁判人民法院依职权启动再审程序的权力，且在一般情况下，上级人民法院不得依职权启动再审程序，但有以下三种情形，上级人民法院得以依职权启动再审程序：1、涉及生效裁判结果或调解书严重损害国家利益或社会公共利益的民事案件；2、生效裁判或调解书损害第三方利益但当事人没有提出再审请求而第三方提出异议的民事案件；3、就同一法律事实或同一法律关系，存在两个相互矛盾的生效裁判文书或调解书而当事人没有提出再审请求的民事案件。因为人民法院作为国家的审判机关，维护国家利益和社会公共利益及公民的合法权益是法院的基本职能之一，启动再审亦是人民法院履行审判权的职责要求，当国家利益和社会公共利益受到严重侵害时，国家审判机关就有义务主动行使职权，保证国家利益和社会公共利益得到合理实现；同时，在案件当事人以合法形式损害第三人利益或对同一法律事实或同一法律关系出现相互矛盾的生效裁判文书时，法院得以依职权干预，以维护社会公平与正义。如出现第1、2种情形，由原生效裁判的上一级人民法院作为启动再审主体；如出现第3种情形，如生效裁判法律文书是由同一法院作出的，则由其上一级法院作为启动再审主体，如是由不同法院作出的，则由其共同上级人民法院作为启动再审主体。
参考文献：
①江伟：《民事诉讼法学》，北京：中央中央党校出版社，2003.5，P267；
②江伟：《民事诉讼法学》，北京：中央中央党校出版社，2003.5，P269；
③万鄂湘：“入世与我国的司法改革”，《诉讼法学》， 2001年第10期；
④华璞：“民事审判监督程序改革思考”，人民法院报，2001.05.07；
⑤江苏省高级人民法院研究室、审判监督庭：“关于民事抗诉制度若干法律问题的调查分析”；
⑥黄松有：“检察监督与审判独立”，载《法学研究》，2000年第四期第79页；
⑦邵明：“民事诉权释论”，中国诉讼法律网，2005.03.04；
⑧萨仁、李金锁：“谈民事审判监督程序的重新定位”，《人民司法》，2002年第二期第72页。
