教师申诉行政制度中的若干思考(六)
----浅谈教育行政机关制作《教师申诉处理决定书》的规范化
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[前面的话]
成都学院（原用名：成都大学）教师杨茂诉成都市教育局教师行政申诉行政决定一案，于2005年5月27日上午，杨茂收到了到成都市中级人民法院行政审判庭作出的二审行政判决书，判决“驳回上诉，维持原判”。至此本案一审，成都市青羊区人民法院的(2004)青羊行初字第64号行政判决书“成都市教育局在本判决生效后30日内重新作出具体行政行为”判决生效，自2005年5月28日起30日内成都市教育局作出《教师申诉处理决定书》。
2005年6月20日成都市教育局作出成教行决(2005)第01号《成都市教育局教师申诉处理决定书》，并于同月21日分别送达杨茂与成都学院。
成都市教育局负责人指出“此案件反映出现行法律法规中有关教师管理的规定比较原则，缺乏可操作性，现有教师管理的法律法规还有待于进一步完善，以更好地维护教师的合法权益，提高依法治教的水平”（四川新闻网 2005-6-21），处于该负责人身份的角度这话不错。实际上，对于教师申诉处理，在法律上我国有《教育法》、行政规范性文件上有《国务院关于贯彻实施若干问题》、《国家教育委员会关于若干问题的实施意见》，地方法规上有《四川省实施条例》，从法律体系上讲架构是基本完整的。在法律性质上，程序上、时效上都有明确法律规定。对于教师申诉的具体行政处理教育行政机关应当从实体、程序以及决定文书上三个大方面加以法律化、规范化，改变长期以行政观念、指令与一般公文处理、将教师申诉与信访申诉混同处理的模式。
本文试以本次成都市教育局作出的教师申诉处理决定书，对教师申诉处理决定书的法律化、规范化作粗浅的分析。
一、全文：
成都市教育局
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成教行决(2005)第01号
成都市教育局教师申诉处理决定书
申诉人，杨茂，×，××，××××年××月××日出生
住址：成都市××区××××××号
被诉人，成都大学
法定代表人，吴光，校长
根据成都市中级人民法院(2005)成行终字第70号行政判决书的判决，成都市教育局依据《中华人民共和国教师法》及《国家教委关于若干问题的实施意见》等法律法规的相关规定，对申诉人因不服被诉人1999年9月30日作出的《关于对杨茂予以除名的决定》，向本局提起的教师申诉，作如下处理决定：责令被诉人成都大学在本处理决定书生效后30日内依法重新做出处理决定。
申诉处理决定书自送达之日起生效。如不服本处理决定，可以向成都市人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
（成都市教育局局印）
二ＯＯ五年六月二十日
二、浅析：
1、确立了法律属性：
教师申诉处理是行政具体行为，作为教师行政申诉处理结果的载体——处理决定书必然要求体现行政法律属性。
成教行决(2005)第01号《成都市教育局教师申诉处理决定书》首先从文号编号规则上使用了“行决”，即“行政决定”，“成教行决”即“成都市教育局教师申诉行政决定”，行政法律属性一目了然。其次，适用“《中华人民共和国教师法》及《国家教委关于(中华人民共和国教师法)若干问题的实施意见》等法律法规的相关规定”，《教师法》等本身就属于行政法范畴，国家机关依据其作出的决定，其属性必然是行政具体行为。
2、阐明了实体裁决：
(1)、明确了杨茂提出的是教师申诉，彻底扬弃了是对“人事争议进行的是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，恢复了原本事实；
(2)、开诚布公的申明是根据成都市中级人民法院(2005)成行终字第70号行政判决书的判决，即采纳了人民法院判决认定的事实、程序规定与实体问题；
(3)、“决定：责令被诉人成都大学在本处理决定书生效后30日内依法重新做出处理决定”。依据《国家教委关于(中华人民共和国教师法)若干问题的实施意见》行政规范“行政机关对受理的申诉案件，应当进行全面调查核实，根据不同情况,依法作出维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新做出处理决定”，对于教育机构作出的不合法或错误决定教育行政机关的处理有两种方式，“撤销原处理决定”指直接撤销不作重新处理的情形，而“重新做出处理决定”指先撤销原处理决定再作出新的处理决定的情形。因此，成都市教育局本次处理决定是完全依据法律规定所做出的。
(4)、规定了被诉人重新做出处理决定的期限。这点是成都市教育局对教师申诉行政处理具体规范的一个创造性规定，也是从程序上切实维护教师合法权益的具体体现。
综上，成教行决(2005)第01号《成都市教育局教师申诉处理决定书》在教师申诉处理文书方面给人耳目一新，没有一般行政公文的气味，文本格式与用语实现了法律化，用词精炼准确，概括严谨无一虚词。不难看出，本文的起草制定者非常上心，也充分表明了成都市教育局统一对教师申诉的行政属性以及合法性的认识，否则不可能出台如此高明的行政处理决定。
3、给出了教师申诉当事人对处理决定不服的救济途径：
根据教师申诉个案的不同，给出了行政复核，行政复议和行政诉讼三个救济途径。对于这一点，原本杨茂在诉讼中就针对原处理意见书提出了不规范的主张。
三、存在的不足：
中央宣传部、司法部、民政部、农业部、全国普法办关于印发《关于加强农民学法用法工作的意见》的通知
中宣部司法部 民政部 农业部等
中央宣传部、司法部、民政部、农业部、全国普法办关于印发《关于加强农民学法用法工作的意见》的通知
各省、自治区、直辖市党委宣传部、政府司法厅（局）、民政厅（局）、农业厅（局）、普法依法治理领导小组办公室，新疆生产建设兵团党委宣传部、司法局、民政局、农业局、普法依法治理领导小组办公室：
现将《关于加强农民学法用法工作的意见》印发给你们，请各地结合实际，认真贯彻执行。
中宣部司法部
民政部农业部
全国普法办
二〇〇七年八月九日
关于加强农民学法用法工作的意见
经过20多年的农村普法教育，我国广大农民群众的法律意识和法治观念明显增强，农村基层民主法治建设成效显著，农村经济社会协调发展，为建设社会主义新农村营造了良好的法治环境。在新形势下，进一步加强农民学法用法工作，是深入贯彻落实科学发展观的具体举措，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是建设社会主义新农村的重要保证，是提高农民法律素质和依法办事能力的重要途径。为认真贯彻落实中共中央、国务院转发的《中宣部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》和《全国人大常委会关于加强法制宣传教育的决议》，提高农民法律素质，保障农民合法权益，培养社会主义新型农民，促进社会主义新农村建设，现就进一步加强农民学法用法工作提出如下意见：
一、指导思想
加强农民学法用法工作，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻党的十六大和十六届六中全会精神，全面实施“五五”普法规划，深入宣传宪法和与农民生产生活密切相关的法律法规，宣传党在农村的路线方针政策，不断提高广大农民群众的法律意识和法治观念，依法处理各种利益关系，依法维护合法权益，依法参与农村基层经济和社会事务的管理，为维护农村改革发展稳定的大局，为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会创造良好的法治环境。
二、目标任务
加强农民学法用法工作的总体目标是：围绕党和国家工作大局，适应农村干部群众对法律知识的现实需求，教育、引导广大农民群众学法用法。通过深入开展农民学法用法工作，进一步增强农民的法律意识，树立依法行使权利、履行义务的观念；进一步增强农村“两委”干部的法律素质，提高依法决策、依法管理、民主管理的能力和水平，不断改善农村党群、干群关系；进一步增强农民工的法制观念，切实保障农民工合法权益；进一步提高农村法治化管理水平，为保障和促进农村经济快速发展、社会和谐稳定奠定良好法治基础。加强农民学法用法工作的主要任务是：
（一）深入学习宣传宪法和村民委员会组织法。要在广大农村进一步加强宪法的学习宣传，增强农民的宪法观念, 提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性，形成崇尚法律的社会风尚。深入学习宣传村民委员会组织法，积极开展农村基层民主自治观念的宣传教育，增强农民依法参与村级事务管理的能力。
（二）深入学习宣传整顿和规范市场经济秩序的法律法规。加强契约自由、公平竞争、诚实信用等市场经济基本法律原则和制度的宣传教育，维护农村市场经济秩序。开展农业法律法规宣传教育，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，维护农民和农业生产经营组织的合法权益。围绕广大农民群众关切、反映强烈和社会危害严重的问题，广泛开展以打击制售假冒伪劣食品、药品、农资等为重点的法制宣传教育。重点宣传好物权法、农民专业合作社法、反不正当竞争法、合同法、公司法、消费者权益保护法、产品质量法、农产品质量安全法、担保法等法律法规。
（三）深入学习宣传维护农村和谐稳定相关的法律法规。加强依法维权、依法信访宣传教育，引导农民依法表达利益诉求，用法律规范自己的行为，有效预防和减少违法犯罪，促进农村社会治安稳定。要重点宣传好刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法、婚姻法、继承法、人口与计划生育法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、信访条例等法律法规。
（四）深入学习宣传与农民生产生活密切相关的法律法规。紧密结合农村经济社会发展实际，加强土地征收、承包地流转、社会救助、劳动和社会保障等方面法律法规的宣传教育，预防和减少农村现代化进程中的社会矛盾，维护农民群众的切身利益。要重点宣传好农业法、土地管理法、土地承包法、种子法、劳动法、劳动合同法、法律援助条例等法律法规。
（五）坚持法制教育与法治实践相结合，大力推进农村民主法治建设。坚持以农民学法用法工作为基础，以依法建制、以制治村、民主管理、村民自治为重点，以“民主法治村”创建活动为载体，进一步加大农村普法依法治理工作力度，扩大农村基层民主，完善村民自治制度，实现农民群众当家作主。
三、基本原则
（一）坚持围绕中心，服务大局。紧紧围绕我国国民经济和社会发展“十一五”规划提出的总体目标以及“五五”普法规划确定的各项任务要求，扎实开展农民学法用法工作，引导农民群众依法处理矛盾纠纷，维护农村社会稳定，为社会主义新农村建设服务。
（二）坚持以人为本，服务农民。从维护广大农民群众根本利益出发，着力解决与农民群众合法权益密切相关的问题，坚持法制宣传与法律服务相结合，注重提高农民法律素质和依法维权的能力，培养社会主义新型农民。
（三）坚持广泛参与，形成合力。广泛动员社会力量共同参与农民学法用法工作，积极发挥大众传媒作用，鼓励引导各类社会组织支持农民学法用法守法，逐步形成以政府为主导，全社会参与的工作机制。
（四）坚持与时俱进，求实创新。积极探索新形势下农民学法用法工作与国家中心工作的结合点，完善工作机制，创新工作形式，丰富工作载体，努力提高农民学法用法工作的实效性。
（五）坚持从实际出发，分类指导。深入开展调查研究，总结推广先进典型，针对不同对象的不同需求，提出不同工作目标，采取便于农民群众接受的方式方法，灵活施教，努力提高农民学法用法的积极性。
四、工作措施
（一）深入开展“法律进乡村”活动。在农村开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主题的农民法制教育活动，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，教育农民依法行使权利、履行法定义务，依法表达利益诉求，形成遵守法律、依法办事的社会风尚，促进农民学法用法工作落实。要根据农民的学法需求，编印通俗易懂的法制宣传书刊、挂图和音像资料，免费赠送农民群众，为农民群众学法用法提供必备的资料。
（二）积极开展“民主法治村”创建活动。要深入推进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务、财务公开，实现农民自我管理、自我教育、自我服务，促进农村民主法治建设。要依法修订完善村民自治章程、村规民约，充分发挥党支部的领导核心作用，支持和保障村民自治组织依法行使职权，健全充满活力的村民自治机制。要结合开展社会治安综合治理、平安建设等工作，及时化解农村各种矛盾和纠纷，切实保障农民的合法权益。
（三）加强农村“两委”干部法律知识培训。要采取集中培训和以会代训等形式，积极组织农村“两委”干部开展法律知识轮训工作，年度集中学法时间不少于2天。重点学习与农村生产生活、民主管理相关的法律法规，使其成为农民学法用法的带头人和农村民主法治建设的实施者。“五五”普法期间，要努力实现在每个行政村“两委”干部中培养一名熟悉法律知识的兼职法制干部。
（四）加大对农民工的法制宣传教育力度。要结合农民工关注的热点、难点问题，开展有针对性的法制宣传教育，培养农民工遵纪守法观念和依法维权意识，营造尊重和保障农民工合法权益的良好氛围。要建立健全政府、企业、社会各方面各司其职、各负其责的农民工法制宣传教育工作网络，及时掌握农民工学法用法需求和依法维权情况。定期组织法律服务工作者为农民工提供法律援助和法律服务，维护社会公平正义。
（五）加强农村法制宣传员队伍建设。要进一步加强农村基层法制宣传员队伍建设，提高其思想政治素质、法律业务水平和宣传演讲水平。积极组织专业文艺团体、法制宣传志愿者，深入农村田间、地头，以农民群众喜闻乐见的形式宣讲法律知识。要进一步发挥基层法律工作者的作用，定期开展针对农民群众的法律咨询和法律服务活动。要加强对农村基层人民调解员队伍的建设和管理，充分发挥人民调解员队伍在处理农村矛盾纠纷、促进农民学法用法中的作用。
（六）加强农村法制宣传教育阵地建设。要加大农村法制宣传教育阵地建设的投入，提高现有阵地的利用程度，为农民学习法律知识、获取法律服务提供稳定便利的场所。力争在“五五”普法期间做到每个乡镇设立一个法制辅导站，每个行政村建立一个法律图书角，每个居民小组或者自然村建立一个法制宣传栏，每个农民家庭培养一名法律明白人。县级以上电视台、农村广播网、农民夜校要开辟学法专栏，结合农村实际开展形式多样、丰富多彩和生动活泼的法制宣传教育，向农民群众普及法律知识，力争推出一批农村法制宣传精品节（栏）目。
五、工作要求
（一）各级党委、政府要高度重视农民学法用法工作，把做好农民学法用法工作作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的重要基础工作来抓，纳入当地经济社会发展的总体规划，摆上重要议事日程，切实加强组织领导。要健全完善农村普法经费保障机制，切实保障农民学法用法经费足额到位，专款专用。
（二）各级党委宣传部门和政府司法行政、民政、农业部门要充分发挥职能作用，共同做好农民学法用法工作，形成各司其职、齐抓共管、密切配合、合力推进的工作局面。要根据“五五”普法规划的总体部署，通过调查研究、督查考核等手段，组织协调、指导检查各地开展农民学法用法工作，不断提高农民法律素质和农村法治化管理水平，实现农村社会秩序良好，群众安居乐业。
（三）要注意发现和推广典型经验，以点带面。各地要加强调查研究，深入农村实际，积极开展农民学法用法试点工作。要注意培养树立典型，及时总结推广经验，充分调动广大农民学法用法的主动性、积极性和创造性，更好地引导、推动农民学法用法工作。
（四）加大督促检查力度，把农民学法用法工作落到实处。要进一步研究农民学法用法工作的规律和特点，不断完善考核评价办法，建立农民学法用法目标责任制，明确并强化各相关部门和农村“两委”干部责任，把农民学法用法工作情况和效果，作为考核各相关部门和农村“两委”干部的重要内容。全国普法办将适时表彰在开展农民学法用法工作中做出突出成绩的先进集体和先进个人。
（五）各地要根据本意见，结合实际，研究制定本地区实施方案，认真抓好落实，把农民学法用法活动不断引向深入。
