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　　新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的“瓶颈性”问题——原告资格，令人欢欣鼓舞。民事公益诉讼的创立是在我国立法中落实科学发展观的重要体现，是创新社会管理的一个重要方面。新民事诉讼法的规定比较原则，只是为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。本文就民事公益诉讼的理解与法律适用问题提出一些探讨意见，供大家参考。

　　一、关于适用范围

　　新民事诉讼法第五十五条规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。这种列举加概括式的规定，主要有两层意思：一是污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对污染环境、侵害消费者合法权益的行为，直接请求保护个体利益，则不属于本条公益诉讼的范围，而属于一般普通民事诉讼即私益诉讼。公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多数人的利益。尽管代表人诉讼涉及众多当事人，但受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，故仍然属于私益诉讼。二是可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。鉴于民事公益诉讼还处于初步施行阶段，目前的适用范围应暂限于污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类情形为宜。

　　二、关于起诉主体

　　新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，目前有两种不同观点。第一种观点认为“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；第二种观点认为“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”。综合分析有关立法资料和立法工作者的释义可知，立法本意并不强调“有关组织”须由法律规定，而是说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”我们赞同第二种观点，认为“有关组织”不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联。

　　关于“法律规定的机关”，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

　　关于“有关组织”的范围，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。鉴于司法实践经验不足，有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐，为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效开展公益诉讼，建议人民法院目前原则上先探索受理具备以下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼：1.依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会；2.按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权益保护公益事业；3.有专职环境保护、消费者权益保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；4.提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。如果《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国环境保护法》修改后，作出了相关规定，再依照特别的规定受理。

　　同时，我们特别建议，对于以下两类公益诉讼，人民法院不宜受理。一是单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼。因单纯以诉讼为业的组织是接受委托作为诉讼代理人参与诉讼，而不是直接作原告提起诉讼。二是针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为，有关组织提起公益诉讼索赔国家损失的。因为《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款已经明确规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条款既是赋权条款，也是限定条款，即将海洋生态资源损失索赔主体限定为行使海洋环境监督管理权的部门，排除了有关组织。

　　三、关于管辖法院

　　在目前民事公益诉讼初步施行阶段，为保证案件审理效果，我们倾向认为民事公益诉讼原则上应由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院受理。海洋环境公益诉讼案件，由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖；海事法院的上诉审高级人民法院可以概括指定海事法院受理省内陆源污染海域及通海水域污染公益诉讼。

　　为了保证裁判尺度的统一，有必要对民事公益诉讼实行集中管辖，即就同一损害社会公共利益的行为，同一原告或者不同原告向两个以上有管辖权的人民法院提起民事公益诉讼的，后立案的人民法院应将案件移送先立案的人民法院。

　　四、关于受理条件

　　确定公益诉讼案件的受理条件，首先要准确把握民事公益诉讼的定位。民事公益诉讼是司法行为，要与行政行为相区分。对属于行政管理职权范围内的事项，人民法院不宜受理，当事人可向有关机关申请解决。行政机关提起民事公益诉讼，人民法院要审查其是否已经用尽了法律法规规定的行政执法措施，如果行政机关还可以通过行使行政权力来制裁违法行为、维护社会公共利益，则人民法院不宜受理。其次，民事诉讼法规定的公益诉讼属于民事诉讼，要与行政诉讼相区分。当事人因行政机关不作为或对其处理决定不服等事宜提起的诉讼，系行政诉讼，人民法院不能作为民事诉讼受理。

　　为了防止当事人滥诉，人民法院审查受理民事公益诉讼时，除审查起诉人是否具备新民事诉讼法第一百一十九条第（二）至（四）项规定的条件外，还应当注意根据新民事诉讼法第一百二十一条关于起诉状的规定，要求起诉人提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备起诉条件的，应裁定不予受理。

　　五、关于数个原告起诉的处理

　　如果数个原告针对同一损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，为节约司法资源，提高司法效率，保持裁判尺度的统一，我们建议总体上应尽可能采取合并审理的方式解决，具体可以分两种情况处理：1.人民法院受理法律规定的机关或者有关组织提起的民事公益诉讼后，其他法律规定的机关或者有关组织又就同一损害社会公共利益的行为，对同一被告提出相同或者同类诉讼请求的，人民法院不宜受理。2. 法律规定的机关或者有关组织就同一环境污染事故，对同一责任人分别起诉提出不同种类的请求，或者分别起诉不同责任人的，符合合并审理条件的，人民法院应合并审理。

　　六、关于原告的诉讼请求

　　原则上，民事公益诉讼的原告可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第十五条的规定，请求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任。目前有争议的问题主要是民事公益诉讼的原告可否请求损害赔偿。从《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条的规定看，民事公益诉讼的原告是可以请求赔偿损失的。但是，民事公益诉讼的性质决定了原告不能通过诉讼获得私利。原告代表国家提起诉讼，人民法院判决责任人承担赔偿责任的，一并判决原告受领赔款后向国库交纳。原告申请人民法院执行有关生效判决时，人民法院应当要求其提供财政部门指定的收款账户。

　　七、关于诉讼调解

　　在民事公益诉讼立法调研的过程中，关于民事公益诉讼能否适用调解，一直存在较大争议。有部分意见基于调解可能损害公共利益，认为民事公益诉讼不宜调解。我们认为，调解制度本身要求无论公益诉讼或者私益诉讼均不得损害社会公共利益；调解可以使公共利益及时得到有效填补，并不必然损害社会公共利益。因此，原则上在不损害社会公共利益的前提下，民事公益诉讼仍然可以适用调解。

　　八、关于诉讼费用

　　有观点认为人民法院应当准许民事公益诉讼的原告免交案件受理费、保全申请费等诉讼费用，以鼓励人们维护公共利益；也有观点认为民事公益诉讼的原告仍需预交诉讼费用，以防止滥诉。诉讼费用的交纳（包括缓减免）是由国务院统一规定的，目前执行国务院于2006年12月19日发布的《诉讼费用交纳办法》。关于民事公益诉讼的诉讼费用的交纳，需要进一步研究，由国家行政主管部门决定是否作出特别规定。在国家没有出台特别规定之前，民事公益诉讼的诉讼费用仍应统一执行国务院《诉讼费用交纳办法》等一般规定。

　　九、关于其他程序的法律适用

　　对于民事公益诉讼的其他问题，如具体的审理程序、证据规则、保全申请与担保、判决的执行等，在没有出台特别规定之前，应尽可能遵照新民事诉讼法的一般规定。有关海洋环境污染的民事公益诉讼，还应当适用《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》的相关规定。

来源：人民法院报
陕西省西安市人民政府


西安市人民政府批转市财政局关于西安市市级大型活动专项资金管理办法的通知




市政发〔2008〕59号 2008年6月3日

市财政局报送的《西安市市级大型活动专项资金管理办法》，已经市政府同意，现批转给你们，请认真遵照执行。

西安市市级大型活动专项资金管理办法

（西安市财政局 2008年5月30日）


第一条 为加强大型活动专项资金管理，规范大型活动经费开支，确保大型活动顺利开展，提高专项资金使用效益，根据《西安市市级财政专项资金管理暂行办法》及其他有关规定，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的大型活动包括：
（一）经市委常委会或市政府常务会议研究决定，由市委或市政府主办（承办），大型活动领导小组办公室牵头的大型活动；
（二）经市委或市政府批准，由市级有关部门牵头、使用财政资金50万元以上的大型活动。
第三条 大型活动专项资金包括：财政拨款、财政借款、捐赠收入、大型活动经营收入等。
第四条 大型活动所需资金应按照“政府引导、社会参与、市场化运作为主”的原则多渠道筹集，并遵循“公开透明、合理使用、专款专用、规范节约”的原则使用大型活动资金。
第五条 为便于资金管理，筹办大型活动的牵头部门（以下简称“牵头部门”）应为一级预算单位，因筹办大型活动而成立的临时机构其财务核算工作应挂靠一级预算单位。
第六条 财政补助或预借专项资金的申报、批准程序：
（一）市委、市政府决定财政给予补助的大型活动项目，应由牵头部门根据市委或市政府批准的大型活动安排对计划规模、活动具体内容、费用项目等进行实地考察，制定大型活动实施方案，并提出经费开支范围、标准，制定明细预算并附有关依据资料，报市政府审批。市财政局根据市政府审批意见，安排专项资金。对属于多渠道筹资安排的大型活动，在申报前须落实其他资金来源。
（二）对市场化运作的大型活动，为保证其前期筹备工作顺利开展，按照财政补助申报程序经批准后，市财政可预借部分资金。牵头部门要出具保证还款承诺，待大型活动结束后及时归还市财政。
第七条 大型活动要严格执行有关开支标准，节约活动经费。开展招商引资的大型活动项目，其财务开支要严格按照《西安市人民政府办公厅关于转发市财政局经贸洽谈会、展销会经费管理意见的通知》（市政办发〔2007〕61号）、《西安市财政局西安市招商引资领导小组办公室关于印发西安市招商引资专项经费管理办法的通知》（市财发〔2006〕603号）要求执行。大型活动期间的会议、住宿等开支标准，要严格执行《西安市市级行政事业单位会议费管理办法》（市财发〔1998〕101号）、《西安市市级机关和事业单位差旅费管理办法》（市财发〔2008〕123号）。
第八条 牵头部门负责大型活动专项资金的管理。大型活动专项资金应实行单独核算，专款专用；严格遵守有关财务制度，保证账目清楚，凭证齐全，账证相符；大型活动专项资金结余，统一上缴市财政。对连续性大型活动的资金结余，市财政实行专项管理，专款专用。
第九条 市财政局负责对大型活动资金的日常监督管理，并对大型活动实施进度和资金使用情况进行检查，加强事前、事中和事后的监督。对弄虚作假、截留、挪用、挤占专项资金等违反财经纪律的行为，将按照《财政违法行为处罚处分条例》有关规定进行处理。
第十条 大型活动的资产管理：
（一）大型活动所需配置资产应向市财政局申请，经市财政局审核后，先从现有资产中借用，如现有资产不能满足需要确需购置的，按照审批程序办理。
（二）购置政府集中采购目录范围内的资产，应按照规定实行政府统一采购。
（三）大型活动结束后借用的资产要及时归还，购置及捐赠形成的固定资产，由牵头部门负责分类登记，统一交市财政局，市财政局根据《西安市市级部门临时机构资产管理暂行办法》（市财发〔2006〕277号），统一管理、调配使用。
（四）牵头部门要加强大型活动的资产管理，对违反国有资产管理规定，擅自占有、使用、处置资产或使资产受到侵害的行为，一经查实，责令改正，并按照有关规定进行处理。
第十一条 大型活动结束后，应由审计机关或由审计机关委托有资质的中介机构进行财务收支审计，审计经费列入大型活动经费预算。属于市委、市政府主办（承办）的大型活动，审计报告报市委、市政府，并报市财政局、市监察局备案。其他大型活动的审计报告报市财政局、市审计局、市监察局备案。
第十二条 对大型活动的结余资金上缴、资产归还和审计等，均应在大型活动结束后一个月内完成。
第十三条 本办法自2008年7月1日起实施。