您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

行政机关层级监督的几点思考

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在总结以往行政监督制度经验的基础上，提出了“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督”的要求，对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而，层级监督在各级政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监督的形式与内容、方法与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次影响了依法行政水平的提高。为此，笔者结合《纲要》的学习，对加强行政层级监督谈点肤浅认识，以供同仁商榷。
一、层级监督，依法行政的重要抓手
行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有法律效力的层级监督制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监督的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监督仅靠行政复议这一被动监督手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监督，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监督。
行政机关层级监督是指在行政机关系统内，负有行政监督职能的上级行政机关监督下级行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监督是一种自我纠错制度，如果说国家权力机关监督是一种外部监督的话，那么行政机关层级监督则是一种内部监督。这种差异性决定了行政机关监督具有自身监督功能、方法和程序。
一是层级监督是行政机关监督的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监督；（2）各级政府对所属的职能部门的监督。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监督关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监督。
二是各级人民政府及其所属的职能部门是行政监督的主体。行政监督是一种自我纠错的监督机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监督主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监督主体资格。国务院作为中央人民政府有权监督所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监督地方各级人民政府的工作。地方的省级政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监督权。
三是各级行政机关的执法行为是行政机关监督的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监督主要是对行政机关具体行政行为的监督。
行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。
二、诸多问题，层级监督的制约瓶颈
行政机关层级监督是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监督、政协民主监督和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监督相比较而言，目前它还存在着诸多瓶颈，监督依据不充分、监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，与《纲要》的定位和要求要求极不相称。
一是行政层级监督的法律、法规不充分，行政层级监督的有关立法存在缺失和空白。进行行政层级监督的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。现有法律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任，但未对行政层级监督作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操作性。因此，行政层级监督较之侦查监督、立案监督等司法(诉讼)等监督显得更薄弱。由于现行法律、法规缺少对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用的规定，造成了监督上的许多盲点和空白，以至于行政机关层级监督在某些方面只能“望详兴叹”。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力。若被监督者对于行政监督部门提出的建议不予履行、不予纠正，行政层级监督机构的监督便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。同时，由于我国现有法律对行政机关的权利义务规定不对等，往往规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政层级监督机构即使发现行政机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责任的标准，监督难以起到应有的效果。
二是监督机制不健全，行政机关自我修正机制不完善。从现行法律制度上来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，并且这些监督机制正在日益发挥监督作用，但因其监督性质的决定，则过多注重的是事后监督，对行政机关违法行政行为只能是“亡羊补牢”式的监督。而注重行政全过程监督的层级监督，由于机制的不健全，行政机关自我修正的机制不完善，其“防微杜渐”的作用得不到真正发挥，造成了政府行政成本增大，甚至影响政府在广大人民群众中的形象。行政层级监督时常还会受到人为因素的影响，各级领导重视且监督机关工作能力强，业务范围就广，监督工作就开展得有声有色；各级领导不重视或者监督机关的工作能力弱，业务范围就萎缩。现今行政层级监督程序不完善，操作不规范，行政层级监督机构缺乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。行政层级监督方式还停留在“救火式”水平，即哪里有违法行政行为，行政层级监督机构就到哪里查处，而很少对出现问题的原因进行深入分析，找出制度上存在的问题和漏洞，从源头上减少违法行政行为产生。
三是人力、财力、物力匮乏也是影响行政层级监督工作开展的一个主要因素。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。目前，许多行政机关层级监督机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的问题，其原因之一就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不得及时纠正，增大了行政成本和社会成本。
三、创新机制，层级监督的重要途径
针对目前行政层级监督存在的突出问题，根据《纲要》要求，笔者认为应从立法保障、创新体制与机制、提供强有力监督保障三个方面努力，才能有效地确保行政机关层级监督真正发挥其应有的作用。
l、从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。现有的法律、法规和规章对行政层级监督规定的不明确严重限制了行政层级监督工作的深入开展。笔者认为应从立法的高度明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。
2、创新层级行政监督体制与机制，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体。一是改革监督体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。可探索试行审计、监察等专门监督的垂直隶属体制，克服因同级辖属而无力监督的缺陷。在改革监督体制时，要借鉴国外经验，充分考虑“三个一定”的主张，即“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督的现状。目前，党的监督，人大监督，政府层级行政监督，司法监督，新闻监督，社会监督各自为阵，并没有形成一股“监督合力”，人多势众却监督不力，造成很大浪费。究其原因，根本在于监督机制上不合理。因此，在改革体制的同时，要探索一种新的监督机制，逐步试行“各类监督联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，通过沟通协作，使分散的监督形成一个有机的整体。二是积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法律制度。就探索行政层级监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征。因为，政府监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手手段，能够实现对行使行政权的全面、有效监督。政府法制监督的主体是县级以上人民政府；监督的内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为；监督的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段；在监督的效果方面，监督机关有权纠正或者撤销不合法、不适当的行政行为；具体实施部门为县以上人民政府的法制机构。
3、大力改善行政层级监督部门的设备技术条件，充分保证行政层级监督部门的业务经费，以适应行政层级监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政层级监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。

（卞军民）


财政部


关于中央企业财政驻厂员工作的暂行规定
财政部



第一条 根据国务院批转财政部《关于派设中央企业财政驻厂员机构的报告》的规定，财政部在中央企业多的省、市派设中央企业财政驻厂员，就地加强对中央企业的财务管理和财政监督。
第二条 财政部在北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西、甘肃等18个省、直辖市财政厅（局）设中央企业财政驻厂员处（对内为中央企业财务处）。在进出口业务较大的非省会所在地大连、青岛口岸，单
独设立外贸企业财政驻厂员机构；深圳市设中央企业财政驻厂员处。中央企业财政驻厂员处（含主要口岸外贸企业财政驻厂员机构，下同）为财政部的派出机构。中央企业财政驻厂员处，可根据工作需要，按行业设立科（室），并可在中央企业较多的地、市财政局设立组。具体机构设置，
委托省、直辖市财政厅（局）确定，报财政部备案。
第三条 中央企业财政驻厂员的人员编制，由财政部、劳动人事部共同分配下达到有关省、直辖市财政厅（局）、编制委员会。财政厅（局）在下达的编制总数内，根据以下原则作具体分配，报财政部备案。配备原则是：对大型工交企业、金融企业、保险企业、农林企业、文化出版企
业、进出口业务较大的外贸企业和中央财政支付粮、棉、油加价款较多的地区，应当多配备一些；对跨地区的石油、电力、煤炭、铁道、交通、邮电、民航、外贸等企业，可按管理局、公司一级核算单位所在地配备。
第四条 中央企业财政驻厂员处，财政部委托省、直辖市财政厅（局）代管。财政部负责业务领导，日常工作和人事、党团关系由财政厅（局）负责管理。处级干部，由财政厅（局）提名，报财政部考核任免。干部档案由财政厅（局）管理。干部年终统计报表，由财政厅（局）报当地
人事部门汇总上报，同时抄报财政部一份。工作证由财政部印制，财政厅（局）填发。
大学本科毕业生的需要计划，由财政部编报、下达；大学专科和中专毕业生的需要计划，由财政厅（局）报当地有关部门审批分配。
第五条 中央企业财政驻厂员的来源和条件：
中央企业财政驻厂员的来源，主要从财税系统和工交、外贸、粮食、金融、农林、文教等部门的财务会计干部中选调，并可分配一部分大专、中专财经专业毕业生。
中央企业财政驻厂员的条件：具有高等财经院校、中等财经学校学历的人员；虽没有中专以上学历，但长期从事财务工作，具有一定的政策理论水平，比较熟悉财务会计规章制度，并具有一定的企业经营管理知识的人员；高中毕业后从事财经工作5年以上，具有一定企业财务工作经验
的人员（应挑选一定数量的会计师、经济师）；身体健康，男同志年龄一般不超过55岁，女同志年龄一般不超过50岁。
第六条 中央企业财政驻厂员的主要任务：
1．宣传、执行党和国家制定的各项财经方针、政策和财政法规；帮助企业加强财务管理，改善经营，完善改革，不断提高经济效益；协助企业建立健全各项财务会计制度，实行严格的经济责任制和经济核算制度；
2．督促企业严格遵守国家规定的成本、费用开支范围、标准；检查企业是否按规定提取、使用基本折旧基金、大修理基金、留利资金（包括税后留利、利润留成、企业基金、减亏分成）等各项专用基金，以及贷款的使用、归还情况；正确处理国家、企业和职工个人三者的利益；
3．协助企业的财务会计人员和生产经营管理人员对企业的生产经营和财务情况进行调查研究，分析企业经营管理中的问题，积极向企业领导和有关部门提出改进工作的意见和建议；
4．监督企业把应上缴国家的利润、所得税、调节税、固定资金和流动资金占用费等，及时足额地缴入国库。凡由中央主管部门集中上交中央财政的，应督促企业及时解缴主管部，由主管部汇集后上缴中央金库；对应由国家给予弥补的企业亏损，要及时核实上报；对由中央财政拨付的
粮、棉、油加价款和其他各项补贴款的申报和使用情况，要认真进行监督、检查、核实，发现问题及时纠正；
5．督促企业按照国家规定及时编报会计决算，并对年度会计决算进行审核，签注意见，上报财政部，同时抄送主管部门；
6．办理财政部交办的事项，参加全国企业财务大检查，定期向财政部报告工作。
第七条 中央企业财政驻厂员的主要职权：
1．检查企业的会计凭证、帐簿、报表，检查企业资金、财产的管理和使用情况，查阅有关的文件和资料；
2．参加企业召开的与本职工作有关的生产、经营管理和财务方面的会议；
3．对检查企业财务中发现的问题，有权向有关单位和人员进行调查了解，并索取证明材料；
4．发现企业有违反财政制度和财经纪律的行为，有权督促企业按照国家规定纠正；与企业意见不一致时，可将双方意见一并上报。如违纪问题比较严重，应向上级财政部门和企业主管部门报告。对触犯刑律的案件，应督促企业提请司法机关依法查处。
第八条 中央企业主管部门和企业应将与财政驻厂员工作有关的文件、规章制度、财会报表等材料，抄送有关的中央企业财政驻厂员机构。
第九条 中央企业财政驻厂员的组织形式和工作方法，采取统一领导，集中办公，按地区或行业分工，深入企业调查研究和检查监督，一般不固定驻厂。
第十条 中央企业财政驻厂员要建立岗位责任制，并进行考核。驻厂员在工作中要忠于职守，坚持原则，秉公办事，不得滥用职权，徇私舞弊。对工作有突出成绩的，应予表扬和奖励；失职的，应予批评教育和必要的处分。
第十一条 中央企业财政驻厂员处的经费，列入事业费，由中央财政负担，具体办法另定。中央企业财政驻厂员处每年向财政部编报事业经费预算和决算。
第十二条 中央企业财政驻厂员的工资、福利享受与当地财政干部同等待遇。奖金按一九八六年十月九日财政部发出的《关于基层税务单位工作人员奖励工资发放标准的通知》规定执行。
第十三条 中央企业财政驻厂员的办公用房、交通工具、宿舍等工作条件和生活问题，由省、直辖市财政厅（局）负责调剂解决。如确有困难，可报财政部酌情核拨部分经费。
第十四条 本规定自颁发之日起执行。



1986年10月31日